深入学习思考研究 推动机关事务工作理论创新和实践创新

国管局政策法规司

    去年12月份召开的学习贯彻党的十八届六中全会精神推进机关事务管理创新与理论建设研讨会提出，机关事务工作应当进一步加强治理法治化、服务规范化、保障标准化、管理精细化、机构职能化、手段信息化、评价绩效化。“七化”是对各级机关事务管理部门多年来特别是党的十八大以来实践经验的总结和提炼，是对机关事务发展方向规律新的认识和判断，为新形势下推动机关事务转型发展指明了目标和途径。
    一、“七化”的理论内涵：改革创新发展理念下的机关事务
    （一）从“治理法治化”来看。要求机关事务工作主动融入国家治理体系，以法治意识思考问题、以法治方式深化治理，力求每一项工作都有法可依、每一项制度都能严格执行。机关事务主要属于内行政范畴，应当按照依法行政要求，遵循行政法学的相关原则，开展管理、保障和服务工作。要遵循职能法定原则，将机关事务有关政策文件中行之有效的制度规定上升为法律法规，将实际承担的职能固定下来，在法律的框架内开展工作，确保于法有据；要遵循合理行政原则，公平对待管理、保障和服务的对象，不随意运用自由裁量权，降低主观性和人为化；要遵循权责一致原则，加强法规制度执行监督检查，做到用权受监督、失职要问责、违法要追究。
    （二）从“服务规范化”来看。要求机关事务工作讲程序、讲原则、讲规范，使服务工作有序、有度、有效。管理过程学派提出秩序原则，讲求物和人的最佳秩序，使管理活动得以规范运作。从经济学的外部性理论来看，机关事务工作为政府自身运转提供内部服务，其规范化、制度化与否，也会带来不同的溢出效应，为社会公众所认同或诟病。讲程序说的是明确办事流程并严格执行，由过程合理确保结果有效；讲原则强调服务的底线和上限，坚守原则是维护工作秩序、保障工作顺利开展的前提；讲规范侧重于服务质量的要求，要严格履行服务准则和相关制度，确保服务效果。
    （三）从“保障标准化”来看。要求机关事务工作建立科学完备的标准体系，提升机关事务工作效率，使保障工作稳定持续、均等有据。供给侧经济学强调改进供给质量与效率，需要完善供给标准，提升供给水平。现代管理学也提倡设计合理的标准来规范组织、管理和运营，以寻求管理工作的高效率和高水准。机关事务各项工作的顺利开展，离不开科学合理的标准体系。
    （四）从“管理精细化”来看。要求机关事务工作求精求准、求细求实。精细化的理念源于现代管理理念，是在社会分工精细化和服务质量精细化等过程中，对管理主体提出的具体要求。精细化管理是科学管理的重要组成部分，泰勒科学管理理论提出，通过精细化的管理可以提升管理效率、释放组织效能、增强管理效果。机关事务工作实现精细化管理，确保工作精准、到位，有利于高效保障机关运行。
    （五）从“机构职能化”来看。要求机关事务工作厘清职责边界，实现机构职能化、法定化、稳固化。管理过程学派强调劳动分工和权责相符原则，认为运用科学的方法设计和区分组织内部各部门不同的职能，确保权责相符，提升整体管理水平。机关事务管理部门要以法律法规为依据界定机构职能，确保权责清晰、职能规范，降低行政成本，提升工作效率。
    （六）从“手段信息化”来看。要求机关事务工作通过信息化建设，推动管理手段创新，是建设智慧政府、智能机关的重要内容。系统管理理论认为，信息化可以优化管理流程、降低管理成本、提升系统运营效率。机关事务工作中，内部组织管理、管理保障服务工作、绩效评价体系各环节都要创新手段，通过信息化、数字化优化工作路径，实现流程再造。
    （七）从“评价绩效化”来看。要求机关事务工作增强责任意识和绩效观念，促进廉洁政府和高效政府建设。政府绩效管理理论借鉴企业管理的经验，提出利用绩效考核实现管理目标。机关事务工作中，要明确绩效考核的路径和目标，合理设定考核评价指标和动态调整机制，强化责任意识、明确工作要求，激发干部勤政务实、干事创业的动力，提升工作能力，促进工作落实。
    综上所述，我们不难发现，机关事务工作“七化”的提出，不止是管理保障服务实践的提升，也在很大程度上契合了诸多学科理论，具有丰富的思想内涵，更是机关事务在改革创新发展理念下的新的探索和追求，无疑将使机关事务工作有了“百尺竿头，更上层楼”的信心和目标。
    二、“七化”的逻辑指向：现代国家治理体系下的机关事务
    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了在新的形势和历史起点上全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这对机关事务改革创新和转型发展提出了新的更高的要求。
    （一）现代国家治理：治理能力与治理体系的有机统一。
    国家治理是指国家基本权利安排既定的情况下，如何使国家权力合法、正当和高效地运行，并且得到社会认同。现代国家治理可以从两个维度进行描述，一是有良好的治理体系，能够对政府权力有所制衡和限制，确保国家行为能够与民众的意愿相符合，这主要依赖于法治和民主的制度设计；二是国家具备足够的治理能力，能够维护基本秩序、保证社会运转、保障居民生活、抵御外部干预等。
    就治理体系这个维度而言，现代国家治理应符合五个标准，一是公共权力运行的制度化和规范化，即政府治理、市场治理和社会治理都有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主化，即制度安排和公共政策的制定要体现人民的意志和主体地位；三是法治化，即以宪法和法律作为公共治理的最高权威；四是效率化，即国家治理体系应该有效维护社会稳定和秩序，有利于提高行政效率和经济利益；五是协调化，国家治理体系应该成为一个有机的制度系统，从中央到地方和从政府治理到社会治理，各种制度安排应该协调统一。
    就治理能力这个维度而言，现代国家治理应符合三个标准，一是经济发展能力，这是国家构建的根本决定力量；二是整合能力，这是协调社会矛盾，保持社会处于稳定状态的保障；三是变革能力，这是使国家通过持续调整得以实现动态发展的能力。
    （二）现代国家治理体系下的机关事务。
    机关事务是机关内部专业化分工的产物，是国家治理体系中不可分割的一部分，在整个国家治理体系正常运转的过程中发挥着重要的作用。机关事务工作的目标是保障机关高效运转，实现财政资金节约、服务水平提升、保障效率提高。这要求机关事务的定位和发展应该与国家治理体系现代化建设同步，现代机关事务应该符合现代国家治理的一系列标准和要求。
    机关事务具有政治性、保障性、经济性、内部性、特殊性等特点，应以“七化”为引领，找准现代机关事务的定位，积极推动机关事务转型发展。一是法治导向。相关法律法规和规范性文件制定齐备，相关主体的权责规定明晰，从业人员有较强的法治意识和较高的法律素养。二是效率优先。引入信息化等技术手段，加强绩效考核，推行精细管理，实现高效保障。三是制度规范。顺应行政管理分工细化的趋势，明确机关事务工作职能，由独立的机构进行机关事务集中统一管理，通过社会化的手段开展服务保障。四是公开效能。用清晰的服务规范和保障标准对机关的保障程度予以明确，机关的保障程度与社会经济发展水平相适应，并得到社会认同。
    现代国家治理体系和治理能力现代化要求现代政府权责明晰、精干高效、效能导向，机关事务为适应现代政府建设的需要，要符合法治、效率、效能的要求，这与“七化”的逻辑指向是完全一致的。治理法治化、机构职能化贯彻了机关事务工作的法治理念，管理精细化、手段信息化提升了机关事务工作效率，服务规范化、保障标准化、评价绩效化实现了机关事务的效能。以“七化”为引领，找准现代机关事务的定位，推动机关事务转型发展，实现机关事务工作法治、效率和效能，才能更好地顺应并推动改革创新发展，融入并促进现代政府、现代国家建设。
    三、“七化”的实践运用：建设现代机关事务
    “七化”的提出，是机关事务系统学习贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神的重要理论成果，是机关事务领域践行国家治理体系和治理能力现代化的具体布局，明确了建设现代机关事务的主攻方向和实现路径。
    （一）以法治化抓总。现代机关事务的核心特征就是法治化，用法治精神引领机关事务，用法治思维谋划机关事务，用法治方式推进机关事务。要研究推动机关事务立法，认真梳理机关事务法规制度贯彻落实情况，总结归纳经过实践检验的好制度、好经验、好做法，适时研究起草机关运行保障法律，实现机关事务法治水平提升。要充分发挥法治的引领和保障作用，推动办公用房、公务用车管理办法尽快出台，努力构建以《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《机关事务管理条例》两部综合性法规为核心，以公共机构节能、公务接待管理、办公用房管理、公务用车管理等重要业务领域专项法规为主干，以各项规范性文件为延伸的机关事务法规制度体系。要培育法治理念，促进机关事务工作者善于运用法治思维、法治方式想问题、做决策、干工作，做到遇到矛盾问题找法、解决问题靠法。
    （二）以职能化作基础。现代机关事务关系到机关高效运行，需要有明确稳定持续的职能依据，以职能化作为履职尽责基础。要认真开展机关事务职能研究，分析探索各层级机关事务管理部门共性职能和规律经验，学习借鉴西方发达国家机关事务运行的基本原则和共通理念，形成既符合中国国情又融入世界视野的机关事务机构职能。要坚定推进机构职能法定化，通过法律法规和规范性文件形式，将机关事务机构、职能、权限、程序、责任法定化。要落实行政体制改革要求，按照精简统一效能原则，根据承担的改革任务和专项工作，不断优化机关事务机构设置和职能配置，夯实核心职能，拓展辅助职能，努力构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的机关事务机构职能体系。
    （三）以规范化、标准化、精细化为要求和遵循。现代机关事务的基本职责和主要内容就是提供优质高效的管理保障服务，需要以规范化、标准化、精细化为根本遵循。要牢牢抓住服务这个核心，强化规范服务理念，把精益求精、追求卓越的工匠精神融入服务工作之中，培育严谨规范、细致贴心的服务文化；形成规范的服务流程，把规范化落实到全领域、全流程、全周期；塑造规范服务行为，细化各项服务标准和工作规范，大力提高人员的素质、能力、水平。要紧紧盯住保障这个目标，充分发挥标准体系对机关事务发展的基础性、引导性作用，以降低机关运行成本、提高后勤服务保障效率有关标准为重点，构建标准类规范性文件和国家标准、行业标准、地方标准协调共存、各尽其用的标准体系，强化标准意识，按标准供应、按标准调配、按标准运行，实现有标可依、有标可对。要持续推进集中统一管理这个基础，强化财力资源集中统管，加强资产统一调配使用，在“精”字上下功夫、在“优”字上做文章、在“好”字上见成效，找准关键问题，强化薄弱环节，提高管理精细化水平。
    （四）以信息化、绩效化为支撑和保障。现代机关事务离不开信息技术和绩效评价工具的运用，要以信息化、绩效化作为支撑和保障。要创新管理手段，积极推进“互联网+机关事务”深度融合，加快建设“一云”（机关事务电子政务专有云）、“一平台”（业务协同管理和信息资源共享平台）、“一数据中心”（机关事务数据中心）的基本架构，积极运用人工智能、大数据、物联网等新技术手段，推进系统互联互通，发挥网络技术的乘数效应，实现资金、资产、资源管理线上线下良性互动，提升手段信息化水平。要继续坚持节约型机关建设主线，切实树立绩效理念，讲成本、讲效率、讲投入产出比，充分运用绩效评价工具，适时推行机关事务绩效评价管理，设定科学可行的绩效指标，完善评定机制、量化标准、考核方法等，引入服务对象满意度测评，形成良好的正向激励和反向控制机制，做到评价绩效化。