推进机关事务标准化 助力政府治理现代化

北京大学国家治理研究院院长、国家治理协同创新中心联合主任  王浦劬

    机关事务标准化，是为了使机关事务工作规范化、制度化、数据化、科学化、有序化，对机关事务工作中的现实和潜在可能事务制定可共同使用和可重复使用的规范规则和制度条款的活动。一般来说，机关事务标准化包括标准的编制、发布和实施、监督检查等过程。
    机关事务标准化，可以为机关事务管理确立科学规范、明确运行依据、规定量化指标，提供评估基准，提升管理效能，提高服务品质。
    在新的历史条件下，深化推进机关事务标准化，是贯彻落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要举措，是提升政府效能、深化推进政府治理体系和治理能力现代化的切实步骤。
    深入开展机关事务标准化建设，需要对于机关事务工作具有全面而深刻的认识，必须把机关事务标准化工作放到新时期机关事务工作及其改革发展的历史发展和战略全局中加以统筹谋划。
    一、深刻认识机关事务工作的历史渊源
    机关事务工作的主要对象是机关。就其产生和发展而言，我国机关事务工作具有源远流长的历史渊源，并且在漫长的历史沿革过程中，与人民政权的创建和发展密切相关。在第一次国内革命战争时期，中国共产党在红都瑞金创建人民政权时，即产生了中国共产党领导的人民政权的机关事务工作，这个时期的机关事务工作，是我国机关事务工作的发端和源头。此后，历经土地革命战争、抗日战争、解放战争，机关事务工作有力地保障了中国共产党领导人民开展波澜壮阔的革命事业，由此也形成了我国机关事务管理体制机制的雏形。新中国成立后，中国共产党领导人民建立了人民国家和政府的政权体系，以横向的国家机关各部委和纵向的各层级政府之间的权力联系，构成了机关事务工作运行体制机制基础。改革开放以来，随着党的基本路线的贯彻落实，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国社会经济和政治等多方面发生了一系列深刻变化，在这其中，政府与市场、政府与社会之间的关系逐渐突显，机关事务工作由此相应进入创新发展阶段。此后，为应对和解决改革和发展过程中不断出现的新情况、新问题，机关事务工作在继承优良传统的同时，与时俱进，基于新的实践经验，不断创新，逐步形成了中国特色的机关事务管理体制机制和政策措施。由此可以认为，我国机关事务工作从中国共产党创建人民政权伊始，经历不同阶段的发展，逐渐形成了遵循中国共产党指导思想理论逻辑，具有中国机关事务治理特色的机关事务工作的内在逻辑和基本特点。为此，深化对机关事务工作的认识，必须要重视我国机关事务工作的历史渊源、深入发掘其历史资源，从其历史过程中发掘宝贵经验、寻找和把握其发展规律。
    二、准确把握机关事务工作的基本属性
    机关事务工作作为政府内部管理的重要组成部分，既具有政府治理的一般属性，也具有特殊属性，而在其一般属性的基础上进一步深入、准确地把握其特殊属性，是认识、把握和运用机关事务工作发展规律，加强机关事务标准化建设的认知前提和基础。在这其中，一是要把握好机关事务工作的内部性。在学术研究上，通常把政府管理分为外行政和内行政，所谓外行政，是指政府对社会、市场的管理，所谓内行政，则是指对政府自身的管理。就此定位而言，机关事务工作显然属于内行政的范畴，为此，应当具有与内行政相适应的相关规范、标准和特定运行机制，满足内行政价值规范和高效运行的要求。二是要把握好政治性。机关事务工作具有较强的管理性、技术性、标准性和成本效益性，但是，我们应该清醒地认识到，机关事务工作更具有强烈的政治性，就此而言，机关事务工作可以说是政治和行政的结合。一般来说，所谓政治，可以简要地分为政和治，这里的政，通常是指国家的大政方针，这里的治，则是落实国家的既定大政方针和政策措施，而机关事务工作正是在国家政治指导和引领下，贯彻落实国家之政、服务国家之政，是治理实施的一种特殊机制和工作安排。三是要把握好保障性。机关事务工作需要提供强有力地保障支撑、标准有序的管理基础、准确高效的职能履行、精细化的规范治理、制度化的运行方式、优质的机关服务。
    三、科学判断机关事务工作改革发展方向
    任何工作的科学发展和创新推进，都应当建立在该项工作所处的总体格局和发展趋势的科学判断基础上。十八大以来，党中央作出了一系列重大决策部署，为我国的政府治理和机关事务工作发展提供了战略指引，指明了机关事务工作的发展方向，机关事务工作面临难得机遇，同时也面对新的挑战。
    基于中央确定的治国理政布局和战略，我国机关事务工作改革发展的方向和规范目标可以概括为“七化”。一是标准化。习近平总书记指出，“标准是人类文明进步的成果。伴随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。”“标准助推创新发展，标准引领时代进步”。李克强总理强调，要把标准化放在更突出的位置。要发挥好标准的主导、调节、约束和控制功能，突出可计算性、可衡量性，提升服务保障效率和水平。尤其“要把标准化理念和方法融入政府治理之中，持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，更加注重运用标准化这一手段，促进政府管理更加科学和市场监管更加规范有序，提高政府效能。”这些论述，高屋建瓴而深刻地阐述了机关事务工作标准化的含义和意义，是我们深化推进机关事务标准化的指南。二是职能化。要围绕推进政府治理现代化，加强机关事务工作职能研究，厘清职责边界，提高履行职能的专业化水平，建立健全履职尽责的体制机制。三是法治化。要主动融入政府治理现代化进程，以法治意识思考问题、以法治方式深化治理，进一步运用行政立法来提高机关事务治理水平。四是规范化。要树立程序意识，强调规范理念，形成规范流程，塑造规范行为，按照规范进行服务保障，建设一支忠诚廉洁高效的“正规军”。五是绩效化。要把绩效的理念融入到管理保障服务工作之中，建立机关事务绩效评价指标体系和具体实施办法。在这其中，既要重视经济绩效，更要重视政治绩效、服务绩效和社会绩效。六是精细化。要改变机关事务管理的粗放型管理模式，逐步深入推进精细化管理，求精求准、求细求实，使管理工作更加具体、更加符合实际、更加具有针对性。七是信息化。要落实“互联网+”战略，充分发挥大数据作用，打破信息孤岛、实现互联互通，不断提升机关事务重要业务领域信息化建设水平。
    四、大力推进机关事务标准化
    标准化是机关事务工作发展方向和目标之一，目前，机关事务标准化工作已经取得很大成就。不过，实践显示，机关事务工作仍然存在着有标准但尚未标准化的问题，针对这些问题，我们可以从如下几个方面进一步深化推进机关事务标准化工作：
    一是理顺机关事务标准化工作机制。国管局作为行业主管部门，做好顶层设计，牵头制定完善总体方案，明确指导思想、工作目标、进度安排和保障措施等，做到理论与实践、政治与行政、总体思路与具体对策、重点措施与一般要求相结合。地方机关事务管理部门发挥首创精神，结合各自职能特点和工作实际，主动作为、努力创新，为机关事务标准化工作提供生动鲜活的个案。
    二是夯实机关事务标准化理论基础。理论不清，思路难明，目前，对机关事务标准化的认识还不到位，特别是在学术上关于机关事务标准化的深入研究不够、成果较少，有待进一步开拓。为此，实际工作部门需要加强与科研院所的合作，积极引入专家学者力量，发挥“外脑”作用，深化对机关事务标准化的理论把握，切实找准机关事务标准化存在的问题，将标准化建设一般原理创造性地运用到机关事务工作中来，为机关事务标准化提供坚实的理论支撑。
    三是抓好机关事务标准化的重点。机关事务标准化是一个“化”的过程，涉及经费、资产、服务等各项业务以及起草、审定、发布、执行、调整等诸多环节，应该注意把握顺序和节奏，优先制定工作亟需、作用重大的标准，避免“眉毛胡子一把抓”。从机关事务工作的属性和实践来看，与厉行节约反对浪费、降低机关运行成本、提高后勤服务保障效率有关的标准是机关事务标准化的重点。
    四是采取广泛合作的形式推进机关事务标准化。机关事务标准化不仅涉及机关事务管理部门，还涉及财政、发展改革等部门，需要进一步加强沟通。要寻求标准化管理部门支持，协调做好机关事务国家标准的制定、有关宣传培训等工作。机关事务管理系统内部要加强合作，及时分解任务，形成工作合力。在这方面，可以采取试点的形式，鼓励部分地区和部门先行探索。在服务标准领域，可以借助企业的力量，将适合机关后勤服务领域的企业标准转化为机关事务行业标准。