以标准化手段促进机关事务管理水平提升

国家标准化管理委员会副主任  崔钢

    一、标准是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础
    标准是经济活动和社会发展的技术支撑，在国家治理体系和治理能力现代化中发挥基础性、战略性作用。标准化活动通过制定和实施标准，规范人们在管理、生产、服务、贸易、消费和创造等活动中的行为，标准化能够在一定范围内持续获得最佳秩序和效益。
我国标准化的起源可以追溯到早期的生产劳动和社会活动。古代统一的文字、货币以及计量器具标准，如秦始皇推行的“车同轨、书同文”等，在促进国家统一以及生产社会分工中，显现出巨大的作用。国际上重视标准化，有些学者把标准视为“软法”，标准化已成为许多国家社会治理和公共服务改革、提高政府行政服务水平的重要手段。比如，国际标准化组织(ISO)近年来出台了社会责任、公共安全、城市可续性发展、环境管理体系等一大批管理类的标准，对提高这些方面的管理水平作出贡献，引导世界各国重视政府管理方面的标准。美国1997年制定发布了政府服务手册《顾客至上：服务美国民众的标准》，英国1997年编制了政府承诺服务标准，法国2004年公布了公共服务质量标准等，纷纷以标准化保证公共服务均等化和有效性。
    标准化理念和方法在各个领域的实践应用，推动了人类社会的进步发展。一是管理规范工业化大生产的最广泛手段。在现代化大生产条件下，作为评判产品合格与否的依据，标准与产业政策结合，成为调整产业结构、淘汰落后产能的重要手段。二是科技成果转化的最佳途径。在经济全球化条件下，标准化作为创新成果转化的最有效途径，在技术产业化、市场化的关键环节成为经济、科技竞争的制高点。在生产领域，通过可互换的标准零部件，实现了生产的简化和统一，提高了规模化程度，保证了产品质量，降低了成本，提高了生产效率。三是世界贸易的通用规则。在世贸组织框架下，标准与技术法规、合格评定程序共同构成技术性贸易措施，成为促进贸易和保护产业及其安全的重要工具。四是社会治理和政府管理的有效工具。随着经济社会的发展，标准化已经由初期的工业领域，逐渐向农业领域、服务业领域拓展，并延伸到社会治理和公共服务领域，深刻影响着经济、社会、政治、文化发展。标准化是管理精细化的有效途径，通过标准化规范政府行为，提高管理水平和工作效率，提升公共产品和服务质量，服务保障和改善民生，已成为政府部门和社会机构的共识。
    近年来，我国标准化工作取得的成效令人瞩目，党中央、国务院高度重视标准化工作达到前所未有的新高度。特别是2016年国际标准化组织（ISO）第39届大会在北京召开，习近平总书记专门向大会发来贺信，李克强总理亲自出席大会并发表重要讲话，体现了我国政府对标准化工作的高度重视。当前，我国正在积极实施标准化战略，进一步深化标准化改革，广泛推进“标准化+”行动。特别是在政府管理和公共服务方面，围绕国家创新发展和政府职能转变需求，不断拓展“标准化+”应用领域，加快制定实施社会管理和公共服务标准化工作行动纲要，完善“互联网+政务服务”标准，开展政务公开标准化试点，将标准化深度融入到新型城镇化、社会治理、政府管理等各领域。
    二、推进机关事务管理标准化有利于提高科学管理水平
    机关事务管理和服务涉及国家机关运行的经费、资产、服务和能源资源等统筹配置、合理使用和有效监管。机关事务管理在服务党和国家中心工作、保障机关高效规范运行、加强厉行节约反对浪费、促进从严治党等方面发挥着重要作用。机关事务管理的许多领域适合于通过实施标准化提高管理水平。特别是在一些需要定量化、程序性和可操作性强的领域，通过实施标准化能够更好地做好新形势下机关事务工作。《机关事务工作“十三五”规划》已经明确强调要加强机关事务标准化基础建设，提出到2020年，要实现“机关事务管理科学化、保障法治化、服务社会化水平全面提升”。以此为基础，在机关事务管理系统正在形成共识，通过推进标准化建设，以标准化促规范化，将有力支撑机关事务管理科学化水平提升，标准化对推进机关事务管理具有重要意义。
    一是有利于提高机关事务管理科学化水平。近年来，中央八项规定和国务院“约法三章”深入贯彻，《党政机关厉行节约反对浪费条例》等3个条例持续实施，对机关资产、服务和能源资源管理等提出了新要求，客观要求将党中央国务院和相关法律法规的精神，细化落实到日常的机关事务管理工作中，努力实现“工作标准明确，工作尺度统一”的目标，提高机关事务管理的精细化和科学化水平。标准可以将管理意图、操作要求形成文件化的标准并加以实施，使各项工作处于受控范围，为科学管理提供了技术基础。例如通过制定和实施物业服务标准，明确物业服务提供、客户服务、房屋及共用设施设备维护养护、秩序维护、保洁服务、绿化服务、服务质量等内容和要求，将管理内容具体细化，通过标准公开，以明确标准规范物业服务的优质优价，避免了与物业承担单位签订合同过程的模糊扯皮问题，对财政资金的支出使用也有了明确的依据。
    二是有助于提高机关运行效率，控制机关运行成本。通过严格的标准可以控制党政机关运行经费支出。一方面，标准能够统一党政机关设施设备配置，避免铺张浪费。其次，标准能对管理和服务流程进行优化，明确过程环节，规定每个环节的时限，确保管理和服务全过程顺畅、高效。第三，在推进机关后勤服务社会化的过程中，建立政府采购标准体系，能够规范政府采购流程，降低采购成本。例如西安市社保中心通过标准化流程促进服务提升效率，按照“综合柜员制”经办模式和标准化建设要求，梳理了85个业务流程、1224个业务环节，优化业务流程49个，制修订350项西安社保服务标准。通过简化经办流程，精简填报资料，调整办事时间，创新服务方式，经办效率得到提高，目前办件业务办理平均用时仅为1.2分钟，经办效率显著提升、成本大大降低。盘锦市机关事务管理局制定了财务管理标准化流程、后勤服务管理标准化流程、资产管理标准化流程、公务接待标准化流程、会议服务标准化流程等，在实际工作中不断完善提高，极大提升了机关事务管理工作效率，降低了行政成本。
    三是有利于推进能源资源节约，建设绿色环保公共机构。机关事务管理部门承担着保障党政机关正常运行所需的经费、资产和服务管理等重要职责，是推进机关能源资源节约的重要职能部门。为贯彻落实中央财经领导小组第六次会议、《国务院办公厅关于加强节能标准化工作的意见》和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》有关精神，2015年6月，国家标准委联合国管局、国家发改委等部门建立了节能标准化联合推进机制，成立了工作组。目前在公共机构节能领域已发布7项国家标准：《公共机构能源审计技术导则》（GB/T31342-2014）、《公共机构能源管理体系实施指南》（GB/T32019-2015）、《公共机构能源资源计量器具配备和管理要求》（GB/T29149-2012）、《公共机构能源资源管理绩效评价导则》（GB/T30260-2013）、《公共机构节能优化控制通信接口技术要求》（GB/T32036-2015）、《节约型学校评价导则》（GB/T29117-2012）、《节约型机关评价导则》（GB/T29118-2012）。通过强化标准实施，严格按照标准要求推进节约型公共机构示范单位评价工作，以点带面，有效促进了公共机构开展节能改造，有力支撑了我国公共节能监管体系建设。
    四是有利于完善机关服务功能，提高机关服务质量。标准是提高服务质量有力保障，建立机关事务服务标准体系，按照标准化要求开展工作，能够推动从粗放型管理方式转变成精细化管理方式，从向硬件投入要效益转变成向软件建设要效益，进而改善服务功能，提高服务质量，达到“为党政机关高效运转服好务，为社会经济发展服好务，为人民群众服好务”的目的。如全国物业服务标准化技术委员会积极构建物业服务标准体系，2012年来在工程建设、物业环境、物业安全、物业餐饮等方面，制定实施300余项标准，有效提升了服务质量，顾客满意度近年来保持在90%以上，取得了良好的经济社会效益。
    五是有利于建设服务型政府，提高机关办事效率。随着行政审批制度改革不断深入，规范行政审批行为、解决审批难的问题将越来越重要。2015年，国务院下发了《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，对规范行政审批工作做出了部署。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中首次提出“加快推进行政审批标准化建设，优化直接面向企业和群众服务项目的办事流程和服务标准”。为落实国务院关于规范行政许可的要求，国务院审改办联合国家标准委制定了《行政许可标准化指引（2016版）》。通过实施行政许可标准化，将解决人民群众办事难的问题，提高机关办事效率，提高人民群众对行政机关的满意度。机关事务管理系统可以借鉴行政许可标准化的做法，带动机关办事的规范和效率提升，提高群众的满意度，促进服务型机关的建设。
    三、对推进机关事务管理标准化的几点建议
    当前，机关事务管理系统正在积极实施标准化，取得了一些成功经验，为全面开展标准化工作打下了基础。如国管局和四川、河北、江苏等地已经行动起来，开展了一些有益的探索。国管局房地产管理司组织制定了住宅物业服务规范，四川省制定了《机关事务标准化工作方案》。在总结好这些经验的基础上，建议今后开展以下几个方面的工作。
    （一）加强标准化工作的顶层设计。
    机关事务管理标准化是一项系统工程，在起步阶段要做好顶层设计，重点抓好五个方面工作。一是做好标准体系规划。这项工作已经有了很好的基础，国管局已经组织研究形成了《机关事务标准体系建设总体方案》，要进一步结合“十三五”规划要求，开展机关事务管理标准体系框架研究，重点分析机关运行经费管理、国有资产管理、办公用房管理、公共机构节能管理、国内公务接待管理等主要工作的标准化需求，建立结构化、系统化的机关事务管理标准体系框架。围绕并结合近期和中长期目标任务，重点开展一批急需标准研制任务，形成机关事务管理标准化工作路线图，出台《全国机关事务标准体系建设规划》。二是建立机关事务标准化推进实施机制。国管局领导十分重视标准化工作，使标准化工作有了重要的组织保障。为统筹协调标准化工作，建议成立机关事务标准化领导机构，由国管局主要负责人牵头，加强领导和协调，研究制定机关事务标准化建设的总体任务、实施步骤和考核目标。三是组织制定机关事务标准化管理办法，把一些标准化工作管理要求细化、明确，特别要划清职责，建立标准实施的责任制度。四是加强标准化队伍建设，加强技术支撑能力支持，条件具备时，可组建“全国机关事务标准化工作组”，建立专家队伍，为机关事务标准化工作提供技术支撑。五是建立一个标准化工作的信息平台，将标准化工作通过信息平台运行，把工作成效展示在平台上，为科学决策积累数据。
    （二）强化标准实施应用。
    标准的生命在于应用，标准实施是标准化工作的重要环节。一是推进重要标准实施。标准制定发布后，既要推进在机关事务相关法规中直接参考引用，增强标准适用效率。又要推进公开，通过标准向社会公开，积极纳入政府公共资源采购、公共服务资源交易平台、公务服务社会化准入要求等、强化标准实施，不断提高机关事务管理的规范化水平。二是开展机关事务标准化试点。可参照《社会管理和公共服务综合标准化试点细则(试行)》(国标委服务联〔2013〕61号)要求，国管局与国家标准委联合推进机关事务标准化试点示范建设。在全国选取一批有基础、积极性高的市、区、县等试点单位和试点机构，开展标准化建设试点，为全面推进机关事务标准化建设提供经验借鉴与示范引领。三是探索机关事务标准领跑者活动。研究建立并推行“机关事务标准领跑者”制度，让更多的机关事务管理单位追求更高标准、争做“风向标”，以先进适用标准引领机关事务管理降本增效、服务质量升级。
    （三）强化标准宣传推广。
    一方面，加大重要标准宣传力度。宣传要注重广泛性、普及性，以通俗易懂、喜闻乐见的形式，宣传标准化知识，宣讲机关事务重要标准。可以利用世界标准日、重要会议等重大活动，利用多种媒体手段，广泛宣传和深入解读机关事务领域的政府采购标准、社会化服务标准、节约型机关能效标准、服务保障标准等，形成认识标准、关注标准、使用标准的良好氛围。另一方面，开展标准实施监督评价。按照标准化持续改进的内在要求，要采用多种手段开展标准实施监督。可发挥内部监督和外部监督作用。内部监督是自我评价和改进，外部监督是舆论、社会监督和第三方评价。条件具备时，可引入第三方标准化专业技术机构进行评估，深入查找和分析标准实施过程中存在的问题和不足，总结实施效果和实践经验，明确标准优化改进的重点和方向，不断提升机关事务标准化建设水平。
    （四）注重自身能力建设。
    机关事务标准化是一项政府工作的创新探索，也是加强自我管理创新工程。“打铁还需自身硬”，需要注重理论研究和自身建设，开展机关事务标准化研究，培养机关事务标准化人才，加强标准化技术组织建设，保证机关事务标准化必要的投入。