行政事业单位内部控制审计思考

刘 琳

    内部控制工作既是贯彻落实依法治国基本方略的需要，也是有效防范业务廉政风险的需要。十八届四中全会明确提出要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购等行政权力加强监督制约，强化内部流程控制，防止权力滥用。行政事业单位的内部控制是为确保行政权力的规范行使而建立的监督预警机制与制度体系，是行政事业部门内控的实践经验和理论成果的总结提炼。由于行政事业单位不以营利为目的，其通过自身内部控制制度建立来提高管理水平的愿望不高，普遍存在着内部控制意识淡薄、财务管理制度不健全、会计基础管理薄弱、风险防范意识不强等问题，一定程度上制约着业务活动目标的有效实现。
    一、开展内部控制审计的必要性
    内部控制审计既是内部控制系统中的一个重要分支系统，又是实现内部控制目标的重要手段，是内部控制报告管理制度的完善。内部审计制度的完善是健全内部控制的重要内容，同时内部审计还能为改进内部控制提供建设性的建议，开展内部控制审计十分必要。
    （一）有助于完善内部控制制度。内部控制审计可以发现被审计单位内控制度是否完善、合理、有效。审计工作不仅要揭露经济活动中的问题，还要在内控制度中找出产生问题的症结所在，并有针对性地提出改进措施，从而使被审计单位不断完善内控制度，堵塞漏洞，做到防查结合，以防为主，达到抓表治本的目的。针对审计发现的一些单位在内部控制制度的建立方面存在薄弱环节，可以提出相应的意见和建议，督促被审计单位积极整改，制定修订各类管理制度，对于提高内部管理水平，消除风险隐患可以起到积极促进作用。
    （二）有助于提高内部控制制度执行效率。内部控制制度在大多数行政事业单位中未发挥其应有的监督和保障作用。一些单位仅仅设置简单的内部控制制度，执行力度不高，没有起到促进行政事业单位内部控制健康稳定发展的基本作用。行政事业单位内部控制审计可以促进内部控制体系的完善，加强相关部门和全体人员的共同参与，确保内部控制的各个环节得到落实，提高行政事业单位内部控制的效果，增强制度的执行力度，提高监督管理水平，从而促进行政事业单位全面健康发展。
    （三）有助于内部控制报告制度全面落实。内部控制审计以行政事业单位财务收支为对象开展各类监管工作。对行政事业单位内部控制的建立与实施，各类经济业务活动有着比较客观、全面、持续的认识。出具的审计报告能够综合反映行政事业单位内部控制建设情况，为单位负责人提供客观公正、全面详实的信息，有助于做出科学合理的决策，促进内部控制报告制度的全面落实。
    （四）有助于突出审计重点。通过内部控制审计，审计人员就可以确定被审计单位内部控制的执行程度，发现单位管理薄弱环节，并由此入手，在分析控制风险基础上有效而迅速地明确审计重点和方向，既保证了审计工作的质量，又减少了审计工作量，提高审计效率。
    二、行政事业单位在内部控制方面存在的主要问题
    当前，行政事业单位在内部控制方面存在的问题主要表现在以下四个方面。
    （一）思想意识方面。内控意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。许多单位的“一把手”重事业发展、轻内部管理，缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够。
    （二）预算管理方面。一是预算编制比较粗糙。部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，存在预算调整追加较为频繁，预算执行率偏低等问题。
    （三）财务管理方面。许多单位仅仅把财务部门当成“钱袋子”，财务部门的工作限于记账、算账、报账，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，致使财务监督与控制流于形式，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。
    （四）资产管理方面。实行政府集中采购制度后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，重采购轻管理现象比较普遍。如未按规定建立起定期固定资产盘点制度，购置的固定资产未能及时登记入账，未登记固定资产明细账和实物卡片，财务部门管账不管物，使用部门管物不管账，导致资产账实不符，“两张皮”现象比较严重。
    要解决内部控制方面存在的问题，一方面各单位可以结合自身情况，通过采取一些有针对性的措施，不断提高内部控制水平。具体措施包括：一是要强化单位领导班子的内部控制意识，并将这一意识贯彻落实到全体员工的工作中，从而优化内部控制环境，强化内部控制意识。二是加强预算管理，规范预算编制，严格预算执行，提高资金使用效率。三是加强财务管理，认真贯彻落实各项财务制度，规范财务行为，提高会计信息质量。四是加强资产管理，建立固定资产台账，确保账账相符、账实相符。另一方面，从外部对各单位加强监管和引导，充分发挥内部控制审计的积极作用，用审计监督督促单位加强和健全内部控制。
    三、强化内部控制审计的关键环节
    行政事业单位内部控制审计是对行政事业单位内部控制体系的再控制，做好内部控制审计主要查看单位内部控制制度的完善情况、预决算管理情况、收支管理情况、资产管理情况等关键环节。
    （一）内部控制制度的完善情况。主要包括内部控制制度是否健全，是否有与上级规定相抵触的条款，执行是否有效。不相容岗位相互分离制度、内部授权审批控制制度、重大事项集体决策制度是否健全。是否使预算管理贯穿于经济活动的全过程，是否建立资产日常管理制度和定期清查机制，是否有健全的内部财务管理制度，是否建立健全经济活动相关信息内部公开制度。
    （二）预决算管理情况。主要包括是否建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预决算内部管理制度。
    1.预算管理。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限。预算编制是否做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。是否建立内部各部门的沟通协调机制，根据工作计划细化预算编制。是否根据内设部门的职责和分工，对批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序。是否建立预算执行分析机制，以定期通报各部门预算执行情况，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。
    2.决算管理。决算是否真实、完整、准确、及时，是否实施决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。
    （三）收入管理情况。主要包括是否建立健全收入管理制度。
    1.收入核算管理。各项收入是否由财务部门归口管理并进行会计核算，有无设立账外账情况。业务部门是否在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财务部门作为账务处理依据。财务部门是否定期检查收入金额与合同约定相符；对应收未收项目是否查明情况，明确责任主体，落实催收责任。
    2.票据管理。是否建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁是否履行规定手续。是否按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据是否按照顺序号使用，有无拆本使用情况，是否做好废旧票据管理。负责保管票据的人员是否配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。
    （四）支出管理情况。主要包括单位是否建立健全支出管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。
    1.审批审核管理。是否明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施，审批人是否在授权范围内审批，有无越权审批情况。是否全面审核各类单据，包括单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证是否附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，是否贯彻落实中央八项规定精神，超出规定标准的支出事项是否由经办人员说明原因并附审批依据。
    2.支付管理。是否明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证是否进行登记。使用公务卡结算的，是否按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。实行国库集中支付的是否严格按照财政国库管理制度有关规定执行。财务部门是否根据支出凭证及时准确登记账簿，与支出业务相关的合同等材料是否提交财务部门作为账务处理的依据。
    3.债权债务管理。是否建立健全债权债务管理制度，明确职责权限。大额债权债务属于重大经济事项，是否对其进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。是否做好债权债务的会计核算和档案保管工作。是否加强债权债务的对账和检查工作，及时收回利息或进行债务清理。
    （五）资产管理情况。主要包括是否对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。
    1.货币资金管理。是否建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，是否做到不相容岗位相分离。有无一人保管收付款项所需的全部印章；负责保管印章的人员是否配置单独的保管设备，并做到人走柜锁。按照规定应当由有关负责人签字或盖章的，是否严格履行签字或盖章手续。是否加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。是否定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表；对调节不符、可能存在重大问题的未达账项是否及时查明原因，按照相关规定处理。
    2.固定资产和无形资产管理。是否明确相关部门和岗位的职责权限，加强对配置、使用和处置固定资产等关键环节的管理。是否对资产实施归口管理，明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任。是否建立资产台账。是否定期清查盘点资产，确保账实相符。财务、资产管理、资产使用等部门或岗位是否定期对账，发现不符的，是否及时查明原因，并按照相关规定处理。
    总之，强化内部控制审计对行政事业单位完善内部控制制度，保障资金安全有效使用，预防资金风险等都具有非常重要的作用。在优化内部控制环境建设的基础上，增强单位领导班子的风险监控意识、加强信息沟通、科学设置内部控制审计机构并配备知识技能和综合素质较高的审计人员，实行全方位的审计活动是完善内部控制审计的重要途径以及内部控制审计得以发挥作用的必要保障。只有充分发挥内部控制审计的积极作用，提高行政事业单位内部控制水平，并将审计结果及时、公开公布，才能不断提升行政事业单位工作效果和事业效能。

                                                         作者单位/国管局审计室