机关事务工作监管的理论基础与实施路径

国管局政策法规司

    做好机关事务工作监管，是加强自身建设、实现机关事务系统职能转变的重要基础，也是提高管理效率、改进服务保障的必然要求。当前，加强机关事务工作监管的理论研究和经验总结，建立健全符合机关事务系统实际的业务工作监管体系，十分必要而迫切。
    一、机关事务工作监管的理论基础
    “监管”，一般认为译自英文Regulation，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。实务部门习惯用“监管”，学术界较多用“管制”或“规制”。早期的监管主要限于经济性监管，以确保有效竞争和反垄断为主要内容。20世纪60年代以来，以美国为代表的监管政策发生了重大变化，旨在维护公共健康、公共安全及增进社会福利的社会性监管逐渐兴起。自改革开放以来，伴随经济体制的转变，我国逐步形成并发展了具有自身特点的经济性、社会性监管架构。然而，无论是经济性监管，还是社会性监管，对“监管”的关注都聚焦于商业性监管范畴，即对企业和市场进行的监督和管理。
    直到1977年，詹姆斯·Q·威尔逊提出了“政府能自己监管自己吗？”这个具有方向性意义的命题，学界开始关注政府自身监管问题。相较于政府对外部市场的商业性监管，政府自身监管被称作“政府内监管”。英国学者克里斯托弗·胡德，将其定义为“某个政府机构被赋予了特定监管权力，以一种同被监管者保持独立的方式对其他政府机构实施监管”。1999年，英国政府发布了《推进政府现代化白皮书》，将公共部门的“强制性自我监管”列为主推改革项目。目前，政府自身监管作为以打造“节俭、优质与廉政体制”为导向的体制安排，其必要性和可行性已无庸置疑，关键在于如何实施进而增强监管实效。
    加强政府自身监管，既反映了权力监督与制约机理的普适性，也体现了我国政权性质的特殊性。按照马克思主义的国家学说，政府内部监管是统治阶级内部为防止个别利益危害整体利益，维护自身内部秩序，更有效地实现对社会公共事务的管理监督，而对行政权力实施的自我约束措施。机关事务工作，区别于政府对社会、市场管理的外行政，主要是对机关运行所需经费、资产、服务、能源资源等进行统筹配置、合理使用、监督管理的内行政，服务于政府机关及公务人员自身，不直接面向社会公众，外部监督相对较弱，更需要加强内部监管，形成符合机关事务系统实际并与外部监督有效衔接的监管体系。
    需要指出的是，当前对政府内部监管的研究非常薄弱，学界对机关事务工作监管的研究基本处于空白状态。借助商业性监管的理论成果与实践经验，进行适当移植与改造，对于打造机关事务工作监管体系具有重要价值。比如，近年来在国际上兴起的回应性监管理论。其由美国和澳大利亚的两位学者伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特于1992年出版的《回应性监管：超越放松监管的争论》一书中提出，以构建政府与非政府合作型监管模式为宗旨，更加重视政府之外其他主体的监管作用，以及政府和其他非政府监管之间互相配合的关系。借鉴这一国际监管治理领域颇具影响力的理论，可以克服狭义的政府或公共机构实施的监管范式，树立广义的“大监管”理念，着力构建所属单位自我监管、职能单位职能监管、第三方机构补充监管等协调推进的机关事务工作监管体系。
    二、机关事务工作监管的体制机制
    以往的监管体制机制缺少顶层设计和系统规划，监管主体不够多元，监管力量相对分散，有待进一步整合与完善，以形成分权制衡、协同监管的体制机制。
    （一）以落实主体责任为基础。机关事务管理部门管理的单位，既是被监管对象，也是监管主体。应当进一步加强内部控制，梳理业务工作的流程、环节、风险，科学设置管理层级、岗位职责、工作规程，健全内部监督和自我评价制度，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，严格执行工作过错追究及问责制度。
    （二）以夯实职能监管与归口管理为抓手。财务、资产、房地产等职能部门要结合“三定”职能和专项工作要求，有效运用同类业务归口管理方法，明晰权责边界，加强职能监管，避免出现监管盲区。对监管过程中发现的问题，责令相关责任单位限期整改；不属于本部门负责的，及时移交相关职能部门；已经造成重大损失、恶劣影响或拒不整改的，及时报请严肃处理。
    （三）以第三方机构监管为补充。提倡机关事务系统广泛选聘造价咨询、监理、审计、物业服务评估监理等第三方机构，由其提供技术性服务，配合自我监管及职能监管，以弥补监管力量不足，提高监管的专业性与公信力。
    （四）以加强内部审计监督为保障。通过开展领导干部经济责任、建设项目、财务收支等审计，对重点资金、重点问题整改开展跟踪检查。同时，探索推动重要合同签订、重大工程项目、大额资金使用等事前审计。据美国联邦总务署监察办公室统计，其每投入一美元用于项目事前审计，最终可以节约二十美元，这一数据发人深省。
    （五）以建立领导协调机制为支撑。机关事务管理部门要成立职能单位参加的机关事务工作监管推进领导组织，建立和实施分层次会议制度，通报工作进展，研究解决疑难问题，发挥监管合力，协同打造严密高效的全方位监管体系。
    三、机关事务工作监管的方式方法
    传统的机关事务工作监管方式方法相对落后，一定程度上存在着全流程监管薄弱、标准化较为粗放、业务公开观念不强、信息化手段应用不充分等问题。
    （一）做好全过程监管。一是着力加强事前事中监管。健全依法决策机制，将合规审查、集体讨论等作为重大决策必经程序，建立标准明确、程序规范的重大事项请示报告制度。二是不断健全事后监管。全面推动随机抽查和重点检查制度化、规范化，完善事项清单，合理确定比例频次，强化结果运用。三是加强制度执行评估。有关职能部门要协同评估与考核制度执行情况，及时发现存在的问题，适时开展制度修订完善工作。
    （二）推动标准化建设。充分运用标准的主导、调节、约束、控制功能，结合定量化、易掌握、能执行、可考核的要求，积极与国家标准、行业标准、地方标准对接，分级分类确定、修订、细化机关实物定额和服务、资产配置、工程建设维修等各项标准，为购买服务、考核检查、绩效评价等提供基本依据。强化标准实施与监督管理，更好发挥标准在机关事务治理中的基础性、战略性作用，提高服务品质，规范机关运行保障。
    （三）强化业务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，加快推进业务工作决策、执行、管理、服务和结果全过程公开。业务工作信息暂不宜向社会公开的，各单位要结合实际建立健全内部公开制度，通过政务内网、所属单位网站等平台予以公开。所属单位要自觉接受监督，严格确定保密范围，不得擅自扩大保密事项；确属保密范围的事项，也要健全决策、执行、监督有效制衡的内控机制。
    （四）推进智慧监管。推动“互联网+”、大数据等信息技术与机关事务工作监管深度融合。机关事务管理部门要结合自身实际，建立完善财务管理、资产管理、建设项目监督管理、服务保障物品采购等信息系统，压减自由裁量空间，实现业务工作程序化、标准化、规范化。加强不同信息系统的勾稽关联，推动数据共享、便捷查询、实时对账、多维监管。
    基于实际效果考量，在监管的方式方法上应注意两个结合：一是刚柔并济。有学者认为：“在监管谱系最弱一端的是信息规制，最强一端则是事前审批，在两极之间还有标准及由此而出现的事后制裁的手段。”机关事务工作监管也要结合业务实际，分清哪些应刚性要求、哪些可柔性指导。二是奖惩并行。惩罚通过对负面行为的处罚发挥威慑作用，奖励则通过对正面行为的肯定起到正面引导功能。适当给予奖励，有时更能激发监管对象的内生动力，或能发挥事半功倍的作用。
    四、机关事务工作监管的重点领域
    从长期来看，应建立健全覆盖全领域、全流程、全周期的监管制度体系与实施举措。当前，则应着重加强以下几方面的监管。
    （一）提升预算管理。实行全面预算管理，将所有收支纳入预算，杜绝擅自扩大开支范围或提高开支标准、改变项目内容或资金使用范围等行为。建立科学的重点项目绩效指标库和所属单位绩效评价制度，形成“编制有目标、执行有监控、完成有评价、评价有反馈、反馈有应用”的全过程绩效管理机制，并将绩效考核与人事任免、薪酬分配和监督问责挂钩。
    （二）深化资产监管。健全资产监管制度，完善清查盘点、定期对账、责任追究等工作机制，加快形成统一制度、分级分类、条块结合的资产管理体制。做好资产清查工作，抓好问题整改，进一步规范资产管理。
    （三）完善采购监管。完善政府采购程序规定，规范项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付等环节要求，确保社会力量公平参与竞争。建立由购买主体、服务对象、第三方共同参与的服务结果综合评估机制，形成优胜劣汰的动态调整机制。
    （四）严格工程监管。明确设计、概预算、立项、审批、决算、结算等环节的前置条件与监督制约机制。严格依法招标选用施工队伍和服务单位，合理安排资金预算，严格限制和规范工程变更洽商，加强项目过程跟踪和决算审计，严防违规腐败问题。确属保密或政治性强的工程项目，也要规范建设和管理程序。
    （五）优化合同管理。所属单位要完善合同管理制度，明确合同的授权审批和签署权限，确定归口管理部门，建立合同台账，加强分类管理。积极利用市场调研或借助专业机构，选择资质好、经营稳定、履约能力强的合同相对方。加强合同履约情况跟踪管理，及时开展风险评估和预警，采取救济和保全措施。
    （六）健全档案管理。所属单位应当健全业务档案管理制度，明确归口管理部门和责任人。业务工作人员应完整保存相关业务工作档案，实现全过程留痕，确保行为可追溯，并按照有关规定及时移交。有关责任人员由于工作过错导致档案遗失、毁损的，所在单位要追究其相应责任。
    应当看到，在“放管服”改革的要求下，机关事务工作的内部性特征也逐渐有所变化，呈现出个别内部审批转化为外部许可、政府信息公开申请增多、行政复议和行政诉讼增加等外部化趋势。同时，审计监督、行政监察以及人大监督等系统外部监督也发挥越来越重要的作用。我们应将此外部压力，转化为改进内部监管的动力，进一步推动机关事务工作监管提质增效，助力廉洁务实高效机关事务管理部门建设。