坚持居住属性 完善住房保障

陶雪良

    继中央财经领导小组第十五次会议首次提出“房子是用来住的、不是用来炒的”之后，今年“两会”李克强总理的政府工作报告再次重申房子的“居住定位”，表示要坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障。加强房地产市场分类调控，房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地，规范开发、销售、中介等行为。可见，2017年，住房政策将紧紧围绕“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，落实住房的居住属性，调控住房市场，防止房价大起大落；完善住房保障，满足基本居住需求。
    一、住房的居住属性与政策定位
    与一般商品相比较，住房的性质非常独特。首先，它既有商品属性，又有社会属性。住房可以成为市场上自由买卖的完全具备市场性质的交易品，但根本上又是人人都必需的基本生活品。其次，它属于不动产。一般而言，购买了住房的人，必然受住房牵制和影响，其择业、生活等人生活动都受住房制约。因此，住房选择是人生基础性的行为决策。再次，它属于稀缺资源。受制于城市规模和土地供应，在经济向好的趋势下，住房会表现出稀缺资源价格坚挺的刚性特点。
    从功能效应而言，居住功能是住房的基本功能，投资投机功能则属于住房的派生功能。偏离了居住功能，住房的投资投机功能都是空中楼阁，是非理性预期，只会对社会产生负面效应。因此，投资投机功能作为住房的派生功能，必须服从服务于基本功能。
    我国自1998年住房制度改革以来，住房为什么逐步偏离了其最基本的居住功能？其重要原因是在经济发展需求的推动下，我们把房地产政策主要定位成经济政策，而不是社会政策尤其不是民生政策；视房地产业为支柱产业，期望发挥其在带动相关产业发展上的作用；土地出让金也逐渐演变成为地方政府财政收入的主要来源，不少地方的土地出让收入占财政收入的比重超过了50%。然而，对房地产与土地财政的过度依赖，导致房价的不断上涨，房地产行业出现了愈演愈烈的种种乱象，住房也逐渐脱离了基本的居住属性，成为资产价值的主要载体。
    因此，要让“房子是用来住的”这句话真正落地生根，必须要使房地产政策回归社会民生政策，首要目标是解决老百姓的“安居问题”，而对经济发展的拉动，对地方政府的创收，以及居民资产的配置，都应该属于次要功能，不能本末倒置，任由房地产市场大的波动频繁发生。只有住房不再成为稳增长的工具和地方政府创收的手段，房地产市场才有可能真正健康平稳，住房才有可能回归居住属性。而实现这种转换的关键，在于紧紧围绕“居住功能”，理顺和构建住房制度的长效机制和政策安排。从住房居住功能出发，以市场和政府各就各位为基准，在土地制度、税收制度、住房信贷制度、住房保障制度以及交易制度等方面构建起合理的、能够满足老百姓基本居住需求的制度体系；在政策定位上，对于满足基本需求型购房，给予金融、税收等优惠保障政策。对于投资型、投机型购房，通过税收调节政策予以管控。
    既然住房不同于一般性商品，是人民群众居住权的保障，也是生存和发展的必需品。那么，在强调住房居住属性的基础上，还应当充分认识其准公共产品属性。基于准公共产品的特点，我国住房市场治理必须适应人民群众住房需求，实现“居者有其屋”。更为重要的是，要遵循城市化发展的一般规律，吸取国内外住房政策的经验教训，加强和改进住房保障政策。要区分不同市场区域和保障对象特点，制定完善多元化的住房保障办法，提高保障政策的针对性和有效性，切实发挥公共住房政策的作用。
    二、公共住房保障政策及其内外关系
    住房问题是困扰每个国家经济发展和城市化进程的一大难题，可以说由来已久，也将长期存在。从西方国家的发展历程来看，19世纪工业革命带动了城市的繁荣和发展，导致了人口的高度集中。伴随着对城市土地和住房的巨大需求，产生了住房供应的绝对短缺，表现为住房价格的不断上涨，中低收入家庭支付能力不足，住房需求得不到满足。因此，政府采取干预手段，帮助没有能力自己解决住房问题的贫困群体，通过实施倾斜性的住房政策，引入可用于替代市场调节的“非盈利”住房供给，从而在19世纪末20世纪初产生了现代意义上的公共住房保障政策。
    公共住房政策因住房问题而起，但要有效解决住房保障问题，实现效率与公平兼顾的均衡目标，却是一项极为复杂的任务。住房问题背后涉及的因素很多，人口、就业、收入、土地供应、住房建设、财政安排、税收政策、金融制度，等等，不一而足。因此，作为社会公共政策范畴的公共住房政策，难以单独实施见效，还有赖与上述因素相关的配套政策共同发挥支持保障作用。其本身所指向的社会经济关系非常复杂，需要厘清的内外关系也很多。
    （一）经济发展与住房民生
    “学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，这大致概括了社会民生的基本问题，这些民生问题的解决无疑有赖于经济的有效发展，但经济发展又与这些民生问题的解决不是简单的正相关关系。经济发展要占用土地、能源、财政收入等经济社会资源，与民生问题的解决尤其是住房民生的改善在一定阶段形成了资源竞争的局面。这构成了经济发展与住房民生关系中的第一个层面的内容，可以归结为发展的排序问题。
    经济发展为提高社会福利创造基础和条件，但未必能够使社会福利最大化。微观经济学强调个别经济主体的福利最大化(表现为效用最大化或利润最大化)，但是个别经济主体的福利最大化，未必是社会福利最大化。帕累托最优化正是研究在怎样一个点上个体经济主体福利的增加不会造成其他经济主体福利的减少，从而实现整个社会福利的最大化。
    就住房福利而言，城市房地产业的发展，未必能够使城市居民的住房福利最大化。尽管房地产业的发展为城市经济的发展做出了贡献，并改善了城市基础设施和居住环境，但许多低收入家庭却没有因此而获得更多的住房福利，相反会被排除在市场供应之外。假如没有获得政府住房保障的有效支撑，其住房福利反而会随着城市房地产业的发展而受到损失。这构成了经济发展与住房民生关系中的第二个层面的内容，可以归结为福利的排序问题。
    （二）政府角色与市场作用
    公共住房政策的出现可以理解为政府对住房市场的一种干预。而政府与市场的关系，在社会经济的各个层面都有存在和表现，对此的争论也很多，其背景不外乎自由市场经济学说与国家干预理论之间的分歧。纵观当今世界，政府完全置之度外放任住房市场自由发展的几乎没有，而随着中国、俄罗斯、东欧国家向市场经济转型，全靠政府包办完全排斥住房市场作用的，也少之又少。但住房市场确实需要适度的管制，美国次贷危机的根源就是失管，具体表现为：对市场住房牟利的追逐，缺乏足够的公共监管和对自置住房的迷信。
    公共住房政策不可或缺，其完善则离不开政府角色的定位和市场作用的适度。二者要发挥各自的作用，但有边界也有合作。公共管理学对于住房产品性质的讨论为住房政策的完善提供了重要依据。住房虽然是具有排他性的产品，但是又具有一定的外部性，所以又叫做“优效产品”（meritgoods），原则上可以由私人部门提供，但是由于其外部性，私人提供会导致供给不理想，尤其是对于公共住房而言更是如此。这种公共产品的性质来源于三个方面：第一个依据是分配问题，假定低收入人群买不起住房或尽管给予较大程度的收入支持，住房依然很差。第二个依据是社会必须确保建立和维持最低的住房消费。第三个依据是达到目标住房水平的成本较低的方法是直接的住房供给或进行价格补贴。
    简单说来，政府是确保住房分配相对公平的唯一选择，而市场是提高住房供给效率的不可替代者。因此，在住房问题上二者的作用不可偏废。政府的作用是制定和完善公共住房政策，在城市规划和土地利用、住房标准制定上发挥其作用，市场则在具体住房建设、项目优化、居住管理方面发挥其作用。
    （三）制度安排与利益分配
    公共住房政策作为一种制度安排，也承载着调节不同社会阶层的住房利益分配的功能。在发达国家，城市化基本稳定，城市不动产价格已经不是要素的初始价格，不动产也因此没有像我国这样显著的财富分配功能。在这些国家，拥有还是租赁不动产，在财富分配方面的差异并不明显。但在发展中国家，特别是大量农村人口转化为城市人口的阶段，拥有还是租赁住宅，很大程度上决定了财富未来的分布。
    发展中国家非常常见的现象是不仅经济“失衡”，而且社会“失衡”，往往后者比前者更难调控。贫富差距拉大，突出的社会问题表现为低收入阶层的看病难、就业难、住房难。而南美国家的发展表明，社会失衡过度，财富公平分配机制的缺失，迟早会产生足够大的阻力，使经济发展陷入长期停滞的泥沼。对于自由市场经济学说来讲，最优的制度安排就是社会财富的最大化；而对于国家干预理论而言，最优的制度安排应当是所有居民的福利最大化。研究表明，过分推崇住房市场化，只会将住房利益不断地从穷人转向富人。在这个过程中，低收入者获得的只是越来越小的可支付住房。
    公共住房政策调节住房利益，由政府主导在土地安排、城市规划、保障性住房供应等方面直接向低收入阶层特别是贫困群体倾斜，确保特定社会阶层的住房福利，对社会经济的可持续发展至关重要。可以说，公共住房政策这种制度安排，着眼的是社会各阶层的整体利益，是对住房市场追逐利润趋向的一种矫正和平衡。
    （四）住房投资与住房消费
    公共住房政策指向的是住房基本消费问题，即让特定社会阶层住有所居。住房投资主要是住房市场发挥的功能，但住房消费与住房投资并不矛盾，在有效管理和有力规范下，二者是可以相互促进，相互改善的。在个人和家庭经济能力提高的条件下，住房消费希望得到不断流动和改善，而只有存在灵活和充分的住房投资的前提下，住房消费的流动性才能得到解决和满足。某种意义上，这也是住房二、三级市场与一级市场相互关系的演化和发展。
    在房地产市场发展迅猛，房价持续快速上涨的情况下，住房投资甚至住房投机会充分发展。也有许多人由此而主张抑制住房投资，增大住房投资的摩擦系数，以图抑制房价的快速上涨。但往往事与愿违，住房投资停滞不前的时候，住房消费也很难会有好的变化和大的改善。当然，住房市场是一个连续的市场，通过系统完善的公共住房政策，为中低收入家庭住房提供稳定、持续的获取渠道和政策支持，对于以住宅市场为主体的房地产市场的健康发展具有重要意义。
    在我国的住房实物分配时代，个人只有住房消费，没有住房投资，而且是福利意义上的消费，非经济意义上的消费。但当时住房消费的改善是缓慢而有限的，全靠政府计划范畴内的基建投资，所提供的住房消费品种非常单一，城市规划水平十分低下，居住环境简单而粗陋。随着市场经济的发展，住房市场开始发育而成长，消费者可以从一级、二级、三级不同层次市场上选择与自身消费能力相适应的住房，消费行为显然灵活而多样。
    三、我国住房制度转型的经验反思
    建国以后，我国长期实行的是住房实物分配体制，财政安排直接或间接形式的基建投资，通过行政机关、企事业单位以及城市辖区的房管部门，几乎将全部城市居民的住房问题纳入了管理范畴。私房形态只是在一个很小的范围内存在，住房的建设、分配、管理、维修等全部环节则都由政府或单位管理，住房成为一项实实在在的福利。应该说，在实物分配体制下，住房保障的范围和程度是最大化的，人们在排队中等待，依据自己的年龄、工龄、职位、婚姻状况等，早晚会获取一套自己能够支配使用的住房。这种体制无疑与当时国家实行的高度统一的计划经济制度、个人从属单位的社会管理制度分不开，有它存在的合理性和必然性。尽管是低水平的梯次消费，但很大程度上，人们当时还是认可和接受这种实物分配体制。因为没有市场住房的存在，公有住房分配成为了唯一可依赖的公共住房保障制度。
    然而，以福利形式存在的公有住房，长期依靠国家财政的高投入和高补贴来维系，收取的房租和费用只能弥补总支出的零头，甚至还不够用来维持收费单位的运转费用。其次，住房建设的质量与结构与人们的居住需求脱节，单独、陈旧、不经济、不宜居等广泛存在于公有住房中。再次，全面的低房租违背了实际价值，忽视了房屋品质、位置差异，带来了很大的不公平。最后，由于住房供给缺乏弹性，而制度上存在权力寻租等漏洞，出现了许多不公平的问题。
    从上世纪90年代中期后，全面的住房制度改革逐步打破了公有住房原有分配机制，提出了与市场经济改革要求相适应的住房市场化路径。客观而言，当时提出的出售公有住房，建立补贴制度，建设经济适用住房等一系列的政策都是合乎当时的实际和可能性的。实行货币补贴，以经济适用住房（包括廉租房）作为公共住房形式，与市场商品住房供应一起成为居民住房消费的多种形式，在理论上行得通。随后出现的问题有三个方面：一是住房补贴缺乏灵活的动态管理，补贴标准几乎一成不变；二是经济适用住房和廉租房建设和供应大打折扣，没有起到应有的作用；三是房地产市场的发展差不多超乎了所有人的认知，房价的持续快速上涨几乎使中等收入阶层的也没有能力从市场上购买住房。
    于是，重新认识住房问题，认清住房的居住属性，认知房地产市场，认同公共住房保障政策，已成为住房领域的共同课题。如果说，我国的市场经济体制改革还远没有完成，那住房制度的转型，即由公有住房体制转向保障性住房与市场住房相结合的住房新体制，也许还只是刚刚起步。观察世界各国的公共住房制度，大都向着兼顾效率和公平的有限福利模式转变。但作为一项转型中的制度，要确保住房保障作用得以切实发挥，要重点把握好以下几点：（一）住房保障的层次性，即针对收入差异提供不同的保障品种和以某种标准提供基本保障品种，这是对欧洲福利国家公共住房保障的借鉴。（二）公平与效率的协调，在住房市场发展早期，市场的不均衡性突出，应以效率优先，兼顾公平，待市场相对平稳后，公平问题应更加重视。（三）住房保障模式的有效性，可以采用“选择性”保障，而非“普惠性”保障，分为直接面向中低收入群体的住房保障和对不同收入居民的保障选择两方面。（四）确立适当的保障标准及保证分配的公正合理，以保证制度安排的有效性和可持续性。（五）建立合乎国情的住房建设和消费模式，以使公共住房政策能为社会经济的平稳发展奠定基础。（六）注重城市经济社会发展定位的不同，引导房地产业的合理发展，设计相应的公共住房政策，使之相辅相成，持续有效。（七）为确保政策价值的有效放大，应该设法使社会各阶层对公共住房政策的稳定性在认识上取得一致，以使大家对住房利益的预期合理而稳定。
                                                作者/国管局政策法规司（房改办）
                                                            副司长