进一步完善住房公积金制度 加快建设政策性住房金融体系

国务院发展研究中心研究员  刘卫民

    住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金模式的基础上，发展起来的具有中国特色的政策性住房消费金融制度。自改革开放以来，作为住房制度设计和改革的重要组成部分，住房公积金制度演变与住房供求阶段性特征和宏观经济周期密切相关，其缴存规模从小到大，覆盖面从地方试点到全国推开，政策重点从建设和消费并重到以支持职工购房为主，可以说住房公积金制度迅猛发展既是住房制度改革的结果，也对推进住房市场化进程，解决广大缴存职工住房需求发挥了重要作用，构成了当前中国政策性住房金融体系的重要组织部分。
    一、住房公积金制度对职工购房发挥重要作用
    住房公积金制度覆盖面和缴存规模快速扩大。随着住房公积金制度建立和完善，缴存单位持续增加，征缴力度不断加强，缴存职工人数和缴存规模持续上升，目前住房公积金已经成为“五险一金”体系的重要组成部分。截至2016年12月，全国共缴存住房公积金10.6万亿元，职工提取使用6万亿元，累计发放个人住房贷款6.6万亿元，共支持1亿多名职工解决住房问题。2016年末住房公积金个人贷款余额4.1万亿元，个贷率达89%，占全国个人购房贷款余额的17.5%，在一线城市这个占比更高，如北京地区最高年份达60%左右，超过任何一家金融机构个人购房贷款所占比重。
    住房公积金制度有力支持了缴存职工的住房消费。这项制度通过专项储蓄、封闭运营、低存低贷的方式，大大降低了住房消费抵押贷款成本。以当前利率水平来看，5年期以上的住房公积金贷款利率为3.25%，而同期商业贷款利率为4.9%，如按30年期住房按揭贷款测算，使用商业贷款比住房公积金的还款压力高出21.9%。特别是在房地产调控收紧时，受商业银行加大对房地产贷款风险防控力度，限贷、抽贷的影响，住房公积金对满足住房贷款需求显得尤为重要。如，中央国家机关累计有86万职工提取了住房公积金，16万户家庭使用住房公积金贷款购买住房1216万平方米，提供住房公积金支持总计2178亿元。
    住房公积金制度促进了具有中国特色的政策性住房金融体系发展。在住房制度改革之初，带有强制性的住房储蓄成为重要的职工家庭专项储蓄形式，改变了原来依靠政府、单位的传统住房消费观念和方式，在促进住房制度的市场化改革方面，发挥了非常重要的作用。纵观各国政策性住房消费金融体系，无论是互助性储蓄、政府贴息或补贴，还是特定机构支持下的贷款证券化，其核心功能都是根据一定的政策目标，提供差别化的金融支持，特别是对自住型需求提供低成本的金融支持。虽然，在特定的调控政策下，商业银行也会接受央行、银监会和住建部门指导，对自住型购房的首付比例和利率采取优惠利率，但不容忽视的是，商业性信贷与政策性信贷的本质区别决定了商业银行并不能完全承担政策性住房金融功能。而住房公积金在缴存机制、筹资成本、利率形成方式、税收免除等方面，其政策刚性要远高于商业银行，是商业性信贷无法替代的。
    二、进一步完善住房公积金制度的三个抓手
    住房公积金制度取得了一系列显著成效，但受制度本身的局限性影响，社会上对住房公积金制度也出现了不同声音。要进一步发挥住房公积金制度优势，应从以下几个方面着手：
    突出住房公积金制度是支持自住购房。中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”。住房公积金要立足保基本、保刚需的基础定位，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥应有作用，提高制度本身的公平性，减少所谓的“逆向补贴”问题，使不同收入层次人群真正实现互助储蓄的目标。通过控制贷款计划和以存定贷等措施收紧流动性，把资金集中用于支持首套房需求，产生更好的社会效益。
    降低管理成本，提高运营效率。用好缴存职工的每一分钱是加强住房公积金管理的必然选择。例如，2012年以来，中央国家机关住房资金管理中心逐步规范和深化与建设银行、工商银行、光大银行等国有商业银行、国有控股银行的合作，发挥银行专业优势，优化住房公积金业务模式，保持合理流动性，撬动银行资源发挥政策功能，每年在网点建设运行、系统开发维护、用工开支等方面节约资金6000万元。
    通过创新提高制度的便捷性。多地调研了解到，目前一些地方公积金沉淀资金多、部分地区利用率低的主要原因之一，是住房公积金使用还不是很方便。从申请直到真正提取到位，程序繁琐、时间较长、操作门槛较高，与银行贷款相比，住房公积金普遍被认为“不太好用”，不仅开发商不愿意购房者使用公积金贷款，职工个人也多有意见。有的地方规定如果选择公积金贷款，需要多增加首付，一定程度上抑制了公积金贷款的使用。
    三、以完善住房公积金制度为突破口，建立政策性住房金融体系
    住房公积金制度是当前我国政策性住房金融体系的重要内容之一，要针对当前亟待破解的主要难点，以进一步完善住房公积金制度为突破口，全面构建具有中国特色的政策性住房金融体系，实现以下三个主要政策目标：
    第一个目标是为基本住房需求提供长期、低息、稳定、普惠的住房信贷体系。要通过住房合作储蓄的核心机制，重点支持广大居民的中小户型、中低价位、首套置业的基本住房需求，而非高端住房需求和投资住房需求。通过多元化、多渠道方式，为基本住房需求提供更低的首付比例，更长的贷款期限，更优惠的贷款利率，更加稳定的贷款条件，以及更加广泛的政策覆盖面。
    第二个目标是形成向中低收入家庭和“新市民”住房融资需求倾斜的信贷机制。通过个人所得税减免、政府贴息支持、合理制定贷款额度、贷款利率等制度设计，运用市场化机制引导信贷资源向中低收入家庭的基本住房需求倾斜，特别是要向新型城镇化过程中中低收入的“新市民”家庭倾斜。
    第三个目标是促进家庭住房支付能力实现稳定、可预期。纵观历次调控出现“一放就热、一控就冷”的主要原因在于，商业信贷随宏观调控涨落，造成住房支付能力波动，使许多家庭没有办法形成稳定、可预期的住房支付能力，市场短期情绪波动又会进一步放大市场涨落幅度。住房合作储蓄机制可以根据不同地区基本住房需求的信贷需求，制定适宜的缴存、贷款机制，使基本住房的信贷需求不再受到宏观调控的短期冲击，并允许住房储蓄缴存家庭优先购买或租赁政策性住房，这样使得政策性住房的供需两个方面有效结合在一起，更容易实现“住有所居”的公共政策目标。