浅谈建国以来机关事务工作的历史沿革及职能特点

张国良

    机关事务工作职能主要体现在三个方面：首先是服务，为各级机关事业单位甚至企业提供后勤服务，为干部职工提供必要的工作和生活条件；其二是管理，承担事务性管理工作，包括资产、大院安全、公共机构节能和交通安全、计划生育、爱国卫生、人防、绿化的管理以及自身的管理等；其三是保障，健全规章制度，逐步实现保障法制化，并依托资源优势，增强经济实力，为机关的正常运转提供有力保障。这三项主要职能，服务是核心，管理是基础，保障是目标，具有一些显著的特点。
    一、历史回顾。新中国成立后不久，1950年底中央人民政府政务院机关事务管理局成立，1954年更名为国务院机关事务管理局，列为国务院直属机构，负责主管中央国家机关事务工作。1981起，随着改革开放的进程，机关事务工作也开始改革，主要目标在于根据政府职能转变，打破部门界限，开放后勤市场，引进市场机制等。进入21世纪以来，机关事务工作改革得到了进一步发展，传统观念得以转变，机关事务管理逐步走向了现代化，管理水平稳步提升，保障能力逐渐加强，服务效果日臻完善。在围绕中心、服务大局，解决行政机关事务性负担的同时，机关事务管理部门自身也出现了负担较重、队伍庞大、年龄结构老化、素质参差不齐，各类历史遗留问题较多等情况。
    二、属性独特。2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出：“坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理”。各部门、各单位机关事务管理部门一般是事业单位，其区别于其他事业单位的特性主要有四个方面。一是政治性与经济性相结合。政治性表现在：机关事务工作是党政机关工作的重要组成部分，为机关有序运转和履行职能提供后勤保障。经济性表现在：机关事务工作通过机关内部合理配置和运行各类资源，尽可能取得最佳保障效果。二是内部性与社会性相结合。机关事务工作服务对象是党政机关及其干部职工，管理对象主要是机关内部资源，属内部行为。但是，随着改革不断深化，机关越来越多地引进社会服务，后勤服务单位也加紧改制，以及拓展对外经营，逐渐融入社会服务业。三是独立性与从属性相结合。从其历史发展和职能定位中显而易见，作为机关运转的后勤保障，机关事务工作具有独特的运行规律，应当由专门机构承担。同时，机关事务工作的主要任务是保障机关有序运转和履行职能，其从属性也是“与生俱来”的。四是综合性与专业性相结合。机关事务工作涉及的行业和领域，包括财政管理中的经费、资产、采购、会计，房地产管理中的投资计划、基本建设、项目监管，后勤服务中的接待、会议、餐饮、幼教，等等；管理对象类型，既包括土地、房屋等不动产，也包括汽车、办公设备等动产。所以，在经费管理、资产管理、安全管理、后勤服务等方面，都应具有相当的理论基础和专业技术。
    三、任务繁杂。机关事务工作事关全局，影响到机关工作的方方面面，牵动着每个职工的切身利益，内容繁杂琐碎。既有重大任务，如国家重大会议活动的会务服务保障工作，直接服务于党和国家中心工作的，容不得半点差错；又有具体工作，如餐饮、保洁、维修等，面对的是大众群体多样化的需求，件件需要具体落实，而且服务对象的期望值不断增长与保障供给的有限性、不平衡性矛盾，使后勤保障很难充分满足各方面的需求。此外，确保机关大院安全有序也是机关事务工作的重要方面，包括公共区域安全，水、电、气、暖、电梯、中控、消防安全运行等，很多岗位都得24小时值守待命，责任重大。因此，可谓是机关事务工作无小事，件件连着大责任。
    四、发展不平衡。根据政府机构改革的有关部署和要求，各部门、各单位组建了机关服务中心或相对独立的服务保障单位。中央国家机关的很多部门在全国还设有派驻机构，如民航系统，除民航局机关总部外，设有七大地区管理局，各省份还设有监管局。由于受体制机制、资源、地区差异等影响，各部门、各单位之间，派驻机构与总部机关之间，各派驻机构之间的机关事务工作发展并不平衡。特别是经济社会发展水平制约了机关后勤保障水平，尤其是经济欠发达地区更为明显。
    五、职能交叉。随着行政体制改革的发展和政府机构精简的需要，机关事务工作改革中积极推行后勤管理与服务职能分开。总体说，这符合科学管理的原则和社会化的方向。机关服务中心为党政机关的精简做出贡献，但同时也面临着很多问题。管理职能上，不少部门、单位部分管理职能在机关，如办公厅、综合司等，部分在机关服务中心，如有的财务管理在机关财务与机关服务中心的财务之间；资产管理方面，固定资产管理、办公用房调配等，机关的办公厅、综合司等与机关服务中心存在职责划分不清甚至交叉混淆等情况，容易导致推诿扯皮、管理混乱，影响了机关运行效率。
    六、资源分散。不少部门和单位还有垂管系统和直属单位，如民航系统，有院校、科研机构、医院、民航系统单位、新闻出版单位，等等。从隶属关系来看，垂管系统和直属单位直接受机关总部的领导，但是从机关事务工作来看，则各自成体系。机关本级由机关服务中心等负责其机关事务工作，而垂管系统和直属单位通常分别由其总务处、后勤处或机关服务公司等负责相关工作。而且，垂管系统和直属单位的机关事务工作常常存在各自为战、自成体系的情况，造成管理体制不统一，运行机制不一致，服务标准不一样，不利于资源整合、利用和节约型机关建设，不利于机关事务工作的有效开展，在不同程度上影响着机关运行效率。
    党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。理念决定思维，思维决定行动。在新形势、新常态下，我们要牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，紧紧结合机关事务工作特点，增强针对性和实效性，全面规划、统筹协调，突出重点、突破难点，开拓创新、主动作为，扎实推动政府内部治理体系和治理能力现代化，不断开创机关事务工作新局面。

                                                     作者/中国民用航空局机关服务
                                                              中心主任