试论现代国家治理体系下的现代机关后勤

　　一、现代国家治理的概念与内涵

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了在新的形势和历史起点上全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这次会议引起了学术界和理论界对于现代国家治理的关注，也引发了对现代国家治理模式的讨论。

　　（一）现代国家：人类社会发展的必然产物

　　近代以来，人类社会普遍经历了一个从落后封闭向文明开放的现代化转型进程，而走上现代化发展道路的社会，都必然要把完成现代国家建设作为现代化发展的基本使命。现代国家最早出现在西欧，随着资本主义价值观念和生产方式在世界的传播而确立。社会学家吉登斯认为，“（现代）民族-国家存在于由他民族-国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”。哈贝马斯认为，“现代意义上的‘国家’是一个法学概念，具体所指是对内对外都代表着主权的国家权力，而空间上则拥有明确的领土范围，即国土，社会层面上指的是所有从属者的结合，即全体国民。国家统治建立在成文宪法的形式上，而国民是在一定的国土范围内通行的法律秩序的承载者”。可见，现代国家是以主权独立为前提，以民族认同为基础，以民主和法治为方式，有功能完备、分工合理、组织严密的制度体系的国家。

　　（二）现代国家治理：治理能力与治理体系的有机统一

　　治理与统治在概念上的区别主要在于治理所强调的管理主体包括政府以及各种公共或私人的机构和个人，管理客体是上述主体间的共同事务，管理方式既包括各种正式的制度安排，也包括人们同意或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。国家治理是指国家基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力合法、正当和高效地运行，并且得到社会认同。现代国家治理可以从两个维度进行描述，一是有良好的治理体系，能够对政府权力有所制衡和限制，确保国家行为能够与民众的意愿相符合，这主要依赖于法治和民主的制度设计；二是国家具备足够的治理能力，能够维护基本秩序、保证社会运转、保障居民生活、抵御外部干预等。现代国家治理的实现依赖于治理能力、法治和民主这三个要素的均衡发展。

　　（三）现代国家治理标准：双重维度的考量

　　就治理体系现代化这个维度而言，包括五个标准，一是公共权力运行的制度化和规范化，即政府治理、市场治理和社会治理都有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主化，即制度安排和公共政策的制定要体现人民的意志和主体地位；三是法治化，即以宪法和法律作为公共治理的最高权威；四是效率化，即国家治理体系应该有效维护社会稳定和秩序，有利于提高行政效率和经济利益；五是协调化，国家治理体系应该成为一个有机的制度系统，从中央到地方和从政府治理到社会治理，各种制度安排应该协调统一。

　　就治理能力现代化这个维度而言，包括三个基本方面，一是经济发展能力，即国家构建的根本决定力量；二是整合能力，即协调社会矛盾，保持社会处于稳定状态的保障；三是变革能力，即使国家通过持续调整得以实现动态发展的能力。

　　二、现代国家治理框架下的机关后勤

　　（一）国家治理与机关后勤的发展演变

　　按照马克思主义的观点，国家是按照地域划分原则而组织起来的为了维护阶级统治的暴力机器，行政机关作为国家强制机关的一部分而建立起来。机关后勤的出现，就是为了适应行政管理工作日益专业化的需要，在物质和生活方面为行政机关提供保障，确保其能够行使行政管理职能。

　　在前现代化阶段，自然经济占主导地位，国家的主要任务是提高治理能力。此时，机关后勤面临着落后的社会生产与保障机关运转需要之间的矛盾，保障方式以封闭式的供给制为主。而在现代化阶段，商品经济占主导地位，国家的主要任务是建立与治理能力相适应的现代治理体系。此时，机关后勤面临的矛盾转化为高效运行的行政管理体系与落后的自给自足生产之间的矛盾，保障方式也转为开放式的购买制。

　　在这一阶段，机关后勤也完成了专业化分工，形成了后勤管理和后勤工作两种不同的职能。后勤管理是指运用科学的方法，通过组织协调实现后勤保障的目标的工作。后勤工作是指为保障机关运行，而提供必需的物质供应和服务保障工作。

　　（二）与现代国家治理相适应的现代机关后勤

　　在现代国家治理模式下，现代机关后勤也应该具有一定的特质，确保其与现代国家治理体系和治理能力相适应。一是有较高的法治化程度，相关的法律法规和规范性文件制定齐备，权责规定明晰，从业人员有较强的法治意识和较高的法律素养；二是有公开透明的服务保障标准和规范，制定过程有公众参与，保障程度与社会经济发展水平相适应，而且能够得到社会各界的认同；三是顺应行政管理分工细化的趋势，有独立的机构来承担后勤管理工作，明确相应的职能，通过集中统一的方式和社会化的手段开展服务保障；四是树立效率意识，提升管理水平，积极引入信息化等技术手段，实现精细节约管理。

　　三、现代机关后勤的样本分析

　　（一）加拿大公共工程与政府服务部

　　在联邦层面，加拿大设有公共工程与政府服务部（Public Works and Government Services Canada，PWGSC）负责联邦政府及所属机构的内部行政事务管理服务。PWGSC是内阁组成部门，在1996年由原联邦政府供给和服务部、公共工程部、翻译局、电信署等4个部门合并组成。PWGSC为约115个联邦部门和国有公司、26万名工作人员提供服务。PWGSC承担联邦政府公共账户集中收支管理、政府采购、房地产和工程管理等职能。

　　PWGSC作为现代机关后勤的样本，主要基于如下的一些特点。一是合理设置职能边界，引入社会化、市场化运作机制，通过政府采购的方式完成职能分工，处理好政府与社会、市场之间的关系；二是积极推进制度标准建设，为办公用房、公务用车、公务差旅等设定合理详尽的标准并严格执行，严格控制联邦政府开支规模；三是预算管理引入民主化决策机制，联邦政府财政预算形成前要召开公众听证会，让公众对公共财政状况等重大问题有全面了解，并随时向公众解释财政预算的具体细节，保证了财政资金的规范使用；四是推行集中统一管理，基于成本效率原则对政府内部进行合理分工和职能再造，实现控制行政成本、提高政府效能的目的。

　　（二）无锡市机关事务管理局

　　2010年起无锡市机关事务管理局为进驻市民中心的110余家单位、6000余名干部提供政务运行保障，引进29家服务外包单位和35家商业门店，对餐饮、会务、安保、保洁、绿化、语音通信、政府总机、网络管理等工作全面实施服务外包。无锡市管理局通过制定《市民中心建筑日常维修标准》等服务标准，逐步转向后勤管理职能。无锡市管理局还积极探索将信息化技术应用于机关后勤工作之中，一是建立市民中心感知能源监管平台，对水电气暖等运行情况实现24小时实时、分类、细致、科学监管，自2013年来能耗同比下降10%以上，节约经费近千万元；二是搭建市民中心微信服务平台，提供会务预订、公车管理、资产管理、餐饮服务、在线报修等服务。

　　无锡市管理局作为现代后勤的样本，主要基于如下的特点。一是重视提升管理水平，通过信息化技术实现精细化管理，节约能源资源和财政资金；二是顺应专业化分工的趋势，将局机关的职能定位于后勤管理，引入社会力量参与后勤服务；三是致力于制度标准的建设，对局机关、服务单位的职责有明确界定和划分，为开展监管和经费使用提供了有力支持。

　　四、中国现代机关后勤建设的着力点

　　一是积极倡导法治化，增强法治意识。机关后勤应该严格按照法律法规的规定开展服务保障活动，推动相关法律法规建设，协调好政府与市场、社会的关系，厘清各参与主体的权限和职责，实现各主体的紧密衔接，有序配合。

　　二是推行规范化和标准化，引入民主决策机制。用清晰的规范和标准对行政机关的保障程度予以明确，规范和标准在制定过程中引入专家论证、公众听证等民主决策机制，制定的规范和标准主动向社会公开，确保行政机关的需求合理而节制，社会公众对相关标准认可而肯定。

　　三是推进机构职能化，提高管理效能。加强机关后勤职能研究，通过法律法规或规范性文件对机关后勤的机构和职能予以明确，建立健全机关后勤管理体制和服务保障机制，推进集中统一管理，降低协调成本，提升政府效能。

　　四是提升管理水平，树立新型服务意识。以机关后勤信息化建设为契机，实行精细化管理和绩效评价制度，注重投入与产出的关系，将社会效益与经济效益统筹考虑，严格控制机关运行成本，提升财政资金使用效率。

 

　　国家机关事务管理局  浩铭