积极探索绩效管理 推动机关事务治理体系和治理能力现代化

　　党的十八大报告提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”十八届三中全会决定进一步强调：“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”探索绩效管理，实现评价绩效化，是提高政府效能、建设现代政府的必然要求，也是推动机关事务治理体系和治理能力现代化的重要举措。梳理政府绩效管理的国内外实践，紧扣机关事务工作实际，研究推行绩效管理的思路与措施，具有理念创新与实践创新的双重价值。

　　一、国务院政府绩效管理试点情况

　　上世纪90年代左右，我国地方政府开始试行政府绩效管理，一些地区发展出有特色的政府绩效管理模式。2011年6月，经国务院同意，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，并通过政府绩效管理工作部际联席会议，确定由国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点，同时在发展改革委、财政部、环境保护部开展专项工作绩效管理试点。目前，我国政府绩效管理从地方自行推进发展到国务院试点，在国家层面探索顶层设计。

　　（一）试点情况。

　　国土资源部。2011年，按照“简便易行、全员参与、信息化管理”的总体思路，开始试点全员绩效管理。主要内容包括职责履行和“法治国土”2个方面。绩效管理工作按照“年初计划-年中督办-年末考评-绩效改进”的流程开展。绩效管理结果作为各单位领导班子综合研判和年度考核的重要依据，作为年度考核干部工作业绩评定的重要内容。

　　农业部。2011年，开始在机关试行绩效管理。2014年，印发《农业部绩效管理办法》，将绩效管理扩展到部属事业单位。主要内容包括职责履行、依法行政、自身建设、满意度测评4个方面。绩效管理工作分为确定年度绩效计划与指标、组织实施与评估以及做好结果运用与改进等阶段。绩效管理结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。

　　质检总局。2011年，在部分司室和直属单位开展试点。2012年，全面推开。考核内容包括年度重点工作和共性管理工作。绩效考核工作采取日常考核与年终考核相结合的方式，对总局机关、直属检验检疫局、直属事业单位分别考核，进而在不同性质单位内部进一步区分，如总局机关区分综合（内部）管理司局与业务管理司局，进行分类考核。日常考核主要是通过检查日常工作形成的数据、信息、文件和文字材料，检查绩效指标的完成进度。年终考核以日常考核为基础，能通过信息化等方式完成考核的，原则上不派考核组到现场考核。考核结果与主要负责人和干部年度考核、干部管理以及预算管理挂钩。

　　总体看，国务院机构的政府绩效管理试点更多的着眼于内部控制，通过开展绩效管理，促进试点部门加强工作统筹、落实中央交办任务和重点工作，提高工作质量和效率，提升依法行政能力和水平，增强干部职工的担当精神和执行力，强化内部管理和自身建设。

　　（二）主要经验。

　　1.建立了职责明确、协同配合的组织机制。绩效管理工作是一项系统工程，需要发挥各方合力，形成强有力的组织保障。试点部门均成立了分管领导任组长的绩效管理领导小组，统筹组织开展绩效管理工作。同时，成立了绩效管理日常办事机构，即领导小组办公室，目前均设在办公厅，承担日常工作并具体实施。各业务司局、单位也明确了相应职责，实行“一把手”责任制，做到绩效管理与业务工作协同开展、互相促进。质检总局还对进行绩效考核的主考司局提出了质量要求，对出现考核违规行为的主考司局也在其自身的绩效方面予以相应扣分，督促其履行好考核职责，保证考核实效。

　　2.科学设定绩效目标和评估指标。绩效目标和评估指标的科学设定，是做好绩效管理工作的基本前提。试点部门围绕中央交办任务、本部门中心工作，逐步形成了符合本部门特点的绩效目标和评估指标设定机制。一方面，年初科学设定绩效目标和评估指标。例如，国土资源部绩效办根据部年度重点工作布局，商机关司局和事业单位分解部年度重点工作，据此编制具体指标，形成年度绩效指标计划表，并组织第三方评估人员开展目标设定评估，由各单位进一步修改完善后报部审定。另一方面，实行严格的动态调整。对年度工作推进过程中的新增重要事项，或者因不可抗力等原因需取消的事项，要按有关程序及时调整相应指标。

　　3.坚持试点先行、统筹推进的工作思路。国土资源部等部门均先从部分所属单位开展试点，在总结试点工作经验的基础上，全面推行绩效管理，不断完善相关制度、指标体系、管理体制、运作机制、评估方式以及结果运用，逐步构建较为健全的绩效管理体系。管理实践中，有的部门还注重将绩效管理、日常考核与督查督办相配合，成为落实重点工作的有力抓手。

　　4.组建了内外结合、客观公正的绩效评估队伍。国土资源部、质检总局建立了以本系统业务骨干为主的评估专家库，并确定了匿名评审、回避等相关程序规定。农业部组织外部专家对行政审批工作进行考核。质检总局等部门还注重利用信息技术，研发和充分利用本单位绩效管理信息系统，减少人为干预，确保评估考核的公平公正。

　　二、政府绩效管理的国外实践

　　20世纪初，美国著名学者泰勒在《科学管理原理》中提出了时间问题、动作问题与区别工资制，可视作绩效管理的雏形。继而，绩效管理从工商企业陆续引入到其他各种组织。20世纪七八十年代，随着西方国家出现经济停滞、财政赤字危机，公众对政府的不满情绪日益高涨、迫切要求提高政府绩效，美、英等国相继建立政府绩效管理体制。

　　（一）国外实践。

　　1.美国政府绩效管理。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，并成立了国家绩效评估委员会，专门负责该法案的监督和实施。美国联邦政府建立了从项目绩效评估到部门绩效评估、再到跨部门绩效评估的层级式绩效评估体系。项目绩效评估包括联邦直接支出、竞争性资助、制定规章、分类补助、信贷、资产采购、研发等7类项目。部门绩效评估，是联邦行政部门对每个财政年度绩效目标完成情况进行的自我评估，评估结果要向国会和公众报告，作为进行预算资源分配的重要依据。跨部门绩效评估，是在项目绩效评估和部门绩效评估的基础上，对各部门完成总统改革计划的情况进行的比较评估。联邦各部门每年需向国会提交年度绩效计划，主要内容包括：用客观、量化和可衡量的形式，表述设定的绩效目标和可实现的绩效水平；简要描述实现绩效目标所需要的人力、物力、技术、信息及其他资源；建立评价指标，对相关行政活动的投入、产出和结果进行评价；描述验证可衡量价值的手段。目前，美国政府采取的绩效管理方法，重点关注基本管理原则和规章制度指导下的公务员绩效，包括绩效计划、绩效辅导、绩效监督、绩效评价和绩效反馈5个模块。

　　2.英国政府绩效管理。20世纪70年代末，英国政府为化解严重的财政危机、管理危机和信任危机，将绩效管理引入公共管理领域。经过多年发展，其政府绩效管理应用广泛且技术上较为成熟。当前英国中央政府绩效管理的主要内容，包括确立战略目标、制定绩效计划、确定绩效指标、运用绩效结果等。按评估主体不同，分为内部评估和外部评估。内部评估，由各部门每年开展自我评估，编制年度报告，在网上公布，由公众自行判断其工作绩效。外部评估，即英国国家审计署的绩效审计评估，旨在帮助国家高效使用财政资金，为议会对公共开支进行审计。为了维护绩效管理的独立性、公正性，除了独立于行政部门的议会专门委员会和隶属于立法机关的审计部门外，在行政部门中还存在独立于业务主管部门的其他绩效管理部门。以英国的医疗卫生系统为例，除审计部门负有绩效信息审计职责外，内阁办公厅服务供给小组、财政部、公共卫生委员会等近二十个机构都承担绩效数据的调查分析和审核职责。

　　3.韩国政府绩效管理。学者范柏乃等人指出，20世纪90年代，为创建廉价、高效和服务型政府，韩国启动了新一轮行政改革，完善和强化了政府绩效评估和管理机制。一是借鉴英国撒切尔政府时期的经验，成立了由总统直接过问的、由政府以外专家组成的经营诊断委员会，统一负责对各个部门绩效测评指标的开发，对各部门及其工作进行评估，并就政府机构的职能、机制、制度创新和机构设置提出相关建议。二是加强政府绩效审计，由监察院负责审计与监察，以建立抑制腐败的良好环境，增进公共部门的效率和竞争力。三是推行制度评估，监督、分析、评估主要政策实施效果、政策执行能力以及公民对公共服务的满意度。四是引入以目标管理为基础的公务员绩效评估制度，实行绩效工资制。五是制定政府绩效评估框架法案，对政府绩效评估的目的、原则、程序以及评估结果的运用作出明确规定，促进政府绩效评估的制度化、规范化。

　　（二）主要特点。

　　以美、英等为代表的发达国家，在绩效管理方面形成了以下特点：一是重视法治化建设。美、韩等国均制定了政府绩效管理方面的法案，通过法律进行顶层设计，为有效推行绩效管理奠定了法治基础。二是注重外部控制机制。尽管美、英等国均有行政部门内部控制和监督的绩效管理机制，但实际上侧重独立于行政部门的外部控制机制，以保证绩效管理的独立性、公正性、客观性。三是重视公务员个人的绩效评估。政府的绩效评估最终取决于公务员个人的绩效。以韩国为例，其重视对公务员的绩效评估，引入绩效工资制，将公务员的绩效评估结果与公务员的经济待遇、职务升迁直接挂钩，提高绩效评估的效度。四是合理把握绩效评估指标。在设定绩效评估指标体系过程中，注意处理好结果类指标与投入、产出、过程类指标之间的关系，主观指标与客观指标之间的关系，评价标准的统一性和因地制宜之间的关系，指标数量的繁与简的关系。五是突出绩效评估结果的正面引导作用。国际学界推崇绩效评估诊断、发展和设计的“三D模式”，突出评估结果的正面、建设性作用，避免将奖惩作为评估结果利用的惟一形式，引发弄虚作假等消极后果。

　　三、积极探索机关事务工作绩效管理

　　机关事务工作绩效管理，是指运用现代管理理论及其科学的方法、标准、程序，对机关事务管理部门履行职能的业绩、效率、效益、效果等进行评估与管理，促进管理保障服务效能持续改进和提升的过程，包括绩效计划、绩效实施、绩效评价、绩效结果运用等。

　　（一）推行机关事务工作绩效管理的必要性和可行性。一是将绩效管理引入行政管理，是美、英等国的有益经验，已成为现代政府建设的发展方向。二是国土资源部等试点部门绩效管理工作，均从部分所属单位扩展到全部所属单位，并取得良好成效。三是机关事务工作作为对机关运行所需经费、资产、服务、能源资源等进行统筹配置、合理使用、监督管理的行政保障活动，更要讲成本、讲效率、讲投入产出比，有效开展绩效评价。四是国管局部分单位以及一些地方机关事务管理局已开展了绩效管理方面的尝试，积累了一定的经验，具有一定工作基础。

　　（二）推行机关事务工作绩效管理的基本思路。一是结合实际，合理确定绩效管理指标。根据“三定”职能、中央交办的任务等，结合机关事务工作对象的内部性、内容的保障性和敏感性、行为的示范性和反复适用性等自身特点，科学设定绩效指标体系和评价办法。二是循序渐进，逐步完善绩效评价制度。根据自身实际，在机关事务管理部门内部一些单位或工作领域先行开展绩效管理试点，总结经验，再全面推进并不断完善指标体系、评价办法与结果运用等绩效管理制度。三是逐步公开，简化绩效评价流程。坚持绩效评价规则公开透明，评价过程设计合理，评价结果在机关事务系统适当范围内公开，并稳步扩大向社会公开的范围与程度。注意简便易行，简化评价程序，多运用信息管理等手段，防止给各单位带来不必要的负担。

　　（三）推行机关事务绩效管理的主要内容。当前，要充分考虑现阶段实际，积极探索机关事务工作绩效管理：

　　１.科学确定绩效指标的对象与方法。合理设定绩效指标体系，首先要确定好绩效指标的对象。将绩效管理引入机关事务工作，就是要推动机关事务管理部门依法、高效履职，合理配置机关事务管理组织中的人、财、物等资源。据此，绩效指标的对象应当聚焦在职责履行、依法行政和自身建设等3个方面。职责履行方面，重点对贯彻落实党中央国务院决策部署、履行机关事务法定职责以及完成部门重点工作任务等情况开展绩效评价。依法行政方面，重点对依法依规开展机关事务工作情况进行绩效评价，具体包括推进“放管服”改革、机关事务工作监管、制度标准建设、法律事务办理以及依法行政能力建设方面。自身建设方面，可从机关事务人才队伍建设、党务建设、廉政建设3个方面开展。

　　在指标设定的要求上，坚持一般性与特殊性相结合，既体现对不同单位的共性要求，又兼顾各个单位的主要特点；坚持定性与定量相结合，突出客观指标，努力实现绩效指标可量化、能核查；以结果性指标为主，严格限制过程性指标；抓住关键节点，体现导向作用，避免过于细碎，冲淡主体工作。

　　２.科学设置绩效评价主体。绩效评价是绩效管理的核心内容。在明确绩效指标对象和方法的基础上，还应当设置相对权威、客观的绩效评价主体。一方面，绩效评价的主体，应当以机关事务管理部门为基础，由从事管理、保障、服务的单位进行自查自评，避免因“外行评内行”而产生偏差。另一方面，绩效管理和测评的主体，也不能仅仅在机关事务管理部门内部产生，还应当注重引入第三方评估，确保绩效评价的客观公正性。据此，可以按照内外结合的原则，建立以机关事务管理部门所属单位、系统内业务骨干为主体，适当吸收有关主管部门、行业协会、研究机构等专家参加的机关事务管理专家库，组织有关专家对依法行政工作情况进行绩效评价，确保评价的专业性、科学性与公正性。

　　３.科学设计绩效管理流程。流程影响绩效管理的实效。当前，要探索构建全过程动态管理流程。年初，根据中央交办任务、部门年度重点任务，确定具体绩效测评指标并进行指标分解，同时建立严格的绩效指标动态调整机制；年中，对绩效指标完成情况进行梳理总结，掌握整体工作进度，及时发现问题，合理把握工作节奏；年末，组织绩效管理专家全面测评绩效指标完成情况，形成绩效管理报告，帮助被测评单位分析、整改工作中存在的不足，引导相关单位持续提升绩效水平。

　　４.科学运用绩效评价结果。绩效管理的根本价值在于通过结果运用，促进部门绩效的持续改进和提升。为了强化绩效测评结果运用，可以将绩效考核结果与部门督办工作制度相衔接，对工作进展迟缓的绩效指标责任单位，通过部门督办落实相关工作任务。同时，将年终评价结果在一定范围内公开，切实发挥绩效管理的引导和激励作用。在此基础上，结合绩效管理制度推进情况，考虑将评价结果与部门评优、干部考核挂钩，提高全员落实绩效管理的积极性和主动性。

　　长远来看，我们要适应机关事务工作的外部化趋势，更大程度地利用好满意度调查、第三方评估、绩效评价结果公开等方式方法，构建符合时代发展潮流、紧扣机关事务工作实际、内外有机结合的机关事务绩效管理体系，进一步提高机关事务管理服务保障效能，推动机关事务治理体系和治理能力现代化。