“官不修衙”为哪般（上）

　　有句老话叫“官不修衙，客不修店”，客不修店还好理解，官不修衙又是何故呢？有人说这是古代流官制度带来的必然结果，任期短暂的官员总是频繁地从一地迁往他地，衙门背不动带不走，因而没有修衙的动力；有的说是风水因素使然，古代官衙的选址和建设大多会考虑风水、地势、布局等，如果擅自改动，恐有不利；还有的说是官声的影响，不修官衙乃是官员仁民爱物的体现，等等。这些因素，应该说都有一定的关系。下面，我们就以清代的官衙为例，从经费保障和制度标准这两个角度，来看看“官不修衙”的内在原因，及其对现代机关事务管理的启示。

　　在清代，工部主管全国的工程事务，下辖四司，分别为营缮司、虞衡司、都水司和屯田司，其中各种修理工程由营缮司负责，包括坛庙工程、城垣、公厩、仓厫、营房等。“官不修衙”中的“修”，包含修旧、建新两个方面，主要指修旧。既然是修衙，就离不开钱粮物料、制度标准。顶层制度怎样来设计，很能体现出朝廷对于修衙的实际看法。

　　《乾隆会典》卷七二记载了在京部院衙门和地方官廨修理的基本程序。其中，在京部院衙门的维修程序是，由各部门按规定向工部行文，工部派人核估经费、会同修理。竣工后，工部另外派人验收并报销经费，明确保固期限。如果违反规定行文，或者虚报冒领者，就要追责。据清代《钦定工部则例》，在京衙署的保固年限为15年。具体来说，在京各衙门自修竣之日起15年内，如果出现质量问题，要由原承办官员赔修；15年至25年之间，如果出现糟朽渗漏的，由该衙门自行筹款修理，通常需要官员捐俸维修；25年之外出现问题的，“始准奏明动项兴修”，也就是奏请朝廷批准，从国库拨款兴修。

　　关于地方修理官廨，《乾隆会典》将其分为小修和大修两类。小修的责任在地方，由各级官员自行“随时黏补”；大修及增建衙署的责任在朝廷，由地方的总督、巡抚行文工部核准，“动帑兴修”，竣工后奏销，官员离任到任，修理衙署的情况要入册交代。地方官员如因强制下属修衙以致“累及兵民者”，文官以科敛律、武官以克减律论罪。

　　不难看出，清代关于修衙的制度设计，主要包含六个方面的因素：一是责任主体，有关地方和部门负责申请修旧建新或自行修补，工部负责项目评审、经费预估、竣工验收与经费核销；二是保固期限，从工程竣工之日起算，由是否达到一定的年限来判断是否应予修理，以及采取怎样的措施；三是行文程序，在保固期限以外，只有各部院衙门或地方总督、巡抚级别的官员，才有资格向工部行文修衙；四是经费渠道，小修的经费不纳入财政支出，由各级官员自行负担，只有经朝廷批准的大修和兴建项目，才允许动帑兴修；五是批准权限，是否大修及新建官衙，决定权在朝廷，各部院及地方官府无权决定；六是责任追究，工程质量如不达标，实行经济处罚、终身追责；各级官员如果借修衙之名行贪腐之实，要予以严惩。这六个密切相关的因素中，最关键的因素即经费渠道。

　　众所周知，我国古代建筑多为土木结构，风吹、日晒、雨淋、水灾、地震等自然因素，以及各种人为因素的共同作用，很难保证衙署建成后一二十年内不出问题。在法定保固期内，衙署一旦出现开裂渗漏等问题需要修理，要么由原承办官员赔补，要么由衙署官员自行负担，这相当于把日常修理衙署的责任和经费负担转移到各级官员身上。《钦定工部则例》规定，地方各级官员衙署如果在保固期外倾坏的，允许借钱修理，从养廉银中扣还。道府限借1500两，分3年扣还；丞倅州县限借1000两，分4年扣还；首领佐杂限借200两，分8年扣还。

　　朝廷还规定，各省驻防官兵所住房屋，如果年久失修倒坏，允许其借银修房，按官阶高低设置不同的借款限额：协领（正三品）不超过240两，佐领（正四品）不超过200两，防御（正五品）不得过160两，骁骑校（正六品）不超过120两，笔帖式不得过80两，兵丁则可借1年钱粮，借款分8年从官兵俸饷中扣还。修衙要借钱，借的钱要从俸禄中逐年扣还，说到底，还是自费维修。

　　我们知道，经济学当中有一个基本的假设，就是“理性经济人”，意思是经济决策主体充满理性，所追求的目标是使自己利益最大化。从这个角度来看，修衙从官员个人利益上是很不划算的事情，各级官员难免“以传舍视官署”，也就是把办公用房或官家住房当作旅店一般看待，有谁热心自己垫钱维修？如果没有房倒屋塌、闹出人命的危险，最优先的选择就是维持现状。这是逻辑推论的结果，那么，实际的情况是怎么样呢？

　　翻开清代官修地方志，书中记载的年久失修、破败不堪的官衙比比皆是。以江苏为例，成书于雍正年间的《浦江县志》，详细记载了县衙及其附属建筑的状况：县署堂东的主薄署“裁圮”，西边的幕厅“久圮”，旌善亭、醮楼“今废”，培春窝、后乐亭“俱圮”。“圮”字音“匹”，意为毁坏、倒塌。县衙及其附属建筑倾颓损毁的情形，在当时已经引起地方官员的担忧。

　　《浦江县志》里有一段话，很值得玩味：“官必有厩，以为视事临民之所，不可以不严也。浦之公署，向惟盐司宦客所按历，仅足观焉，他则环堵萧然，不蔽风日，将改作耶？难乎其为下，必仍旧贯；难乎其为上，然则如之何而可饬其旧、渐图其新？俾上安而下不病，斯为两全。不然而大兴土工，则浦乃疲邑也，其何以供命？”这段话大意是说，官员必然要有办公用房，作为处理公务、接洽百姓的场所，不可以不严整。浦江的官府景象萧条破败，难以遮风挡雨，但说到重修，上下都很为难，怎样才能修理旧貌、逐渐更新，使得上下都安心，方为两全。如果大兴土木，浦江该怎么办呢？显然，当时人们已经注意到，县衙年久失修影响到正常办公，但说到维修，又一筹莫展，拿不出什么好办法来。

　　浦江县官衙失修破旧的状况并不是孤证，我们再举六合、溧水两县的例子看一看。成书于乾隆年间的《六合县志》中，详细记载了六合县衙公署的兴废情况：“以上为送往迎来之所，旧志所载，亦可谓门宇洞厂、堂舍整肃矣，然皆久废；公馆经兵燹之后，倾圮殆尽。”官衙如此破败不堪，书中感慨道：“夫古者立国，有宿、有舍、有候馆，诸侯于外臣且然，况属官之事其上乎？今略其旧制，而特详其地舆，其始建之人，诚有待于后之修废举隳者矣。”显然，六合县也痛感官衙破败之弊，但同样没有办法，只好寄希望于继任官员能够把修理县衙这块烫手的山芋接上。

　　在溧水县，县衙的正房从顺治十一年（公元1654年）知县闵派鲁鼎建以来，就一直没有动过，“惟左右屋多有倾圮”。《溧水县志》成书于乾隆年间，此时距离顺治十一年已超过半个世纪，这么长的时间里都没有维修过官衙，就难免多有倾坏了。对此，地方官员的态度是，“兹备录修建年月以存昔人创造之制。其现在房屋间数，另载于后，将来或随时捐修，或请项动修，是在后人之不以传舍视官署者”，他们同样只肯作详细记录，至于修衙的任务，就像接力棒一样接过来，再传递下去。

　　县里的情况如此，朝廷各部院及派出机构修衙的情况也不容乐观，同样面临缺乏经费保障的问题。据《光绪朝朱批奏折》，光绪五年（公元1879年）十一月，总管内务府大臣绍祺因内务府公所房屋“不堪棲止”，奏请预支内务府官役人等俸银进行修理。这批房屋始建于乾隆年间，位于口子门外丰壁店，共四十余间，是内务府官役人等的“养病公所”。百余年来，“房间坍塌，几至无存”，亟需维修。内务府自知此时乃多事之秋，财政吃紧，“不敢请项修理”，但如果由众官役出资捐办，“力有不及”，两下为难。不得已，绍祺只好奏请按八成预借内务府官员、茶膳上人、拜唐阿等一年的俸银，分作八年扣还。这项奏折虽然获得批准，但维修公所的负担还是落在众官役的身上。

　　几乎在同一时间，位于千里之外的西藏，两位大臣同样在为维修的事情伤脑筋。光绪五年（公元1879年）十二月，钦差驻藏办事大臣松溎、驻藏帮办大臣色楞额联名上奏朝廷，申请修理官衙，原因是：“两衙署自建盖后，从未黏修，值班官兵等住房坍塌过甚，无处棲止”。这两位正副职官员，其衙署大堂和值班官兵住房到底破烂到何等程度呢？奏折中说，“木植糟朽，窗棂破坏，若不及时修整，实无处办公”，快要栖身无所了。

　　经过一番勘查，松溎和色楞额打算先拣紧要的地方进行维修，共需银3400余两。但他们心里很清楚，此时国库紧张，“难以请项修理”。这下问题来了：修衙的钱从哪儿出？他们想了个办法：向当地街市各铺商借银3000两，另外400余两从自己的俸银和养廉银内贴补。自掏腰包也就罢了，借别人钱总归是要还的。他们一查，每年街市官房有租金960余两，于是计划每年从中划拨500两给铺商还钱，分6年还完。

　　有读者朋友可能会问：既然如此，为什么不将3400两银子全都从官房租金中划拨，总共用7年还完不就可以了吗，驻藏大臣何必还要从俸禄中贴补修衙？笔者以为，修衙费用全部从官房租金中解决看似可行，实则与朝廷主张的官员应当主动捐俸修衙的理念不符，所以他们必须要从俸禄内拿出一部分来，这才勉强说得过去。最终，他们的奏折得到批准，解决了没钱修衙这一老大难问题。遥想当年，堂堂钦差驻藏办事大臣，衙门破得没钱修，不但要自己垫钱，还得向民间借钱，所借之款要数年才还得上，简直匪夷所思。

　　作者单位/国家机关事务管理局 祁峰