集中采购制度的理论基础、现实问题及未来趋势

　　2003年《中华人民共和国政府采购法》实施，确立了我国集中采购与分散采购相结合的政府采购制度。对于集中采购目录内的采购对象，实施集中采购。而采购方式的选择，则需依次对照采购对象是否纳入集中采购目录、是否达到政府采购限额、是否达到公开招标数额标准以及是否符合各类非招标采购方式的适用情形来对号入座。这种制度设计背后的经济学机理是什么？在现实中遇到了哪些问题？未来的发展趋势是怎样的？本文从技术经济特性的视角对这些问题进行分析。

　　一、采购组织形式选择难题

　　采购组织形式可分为自行采购和委托采购。无论对于国家还是企业，采购组织形式的选择，即采购集中程度的设置是一个最具争议性的难题。通常来讲，集中采购的优点在于：易于产生规模效应；有利于财务管理；有利于实施采购的战略目标；能够避免内部不同部门对于同一采购对象的竞争。其缺点在于：易增加管理成本；下级的自主权受到限制；对市场微观信息反应较慢。分散采购的优缺点则正好与之相反。其优点是：自主、灵活，有助于满足个性化的需求并及时对市场变化作出反应；有利于采购人与供应商建立良好的合作。缺点是：分散采购对于采购人员的能力和道德水平都提出了较高要求；容易造成重复采购、不必要的（采购人之间的）竞争；有可能带来财务管理的紊乱。国家和企业通常选择集中与分散相结合的采购制度，以期达到趋利避害的效果。然而，只有更加深入地分析机理，才能发现其中涉及的深层次问题并提出更好的解决方案。

　　二、影响采购的几项重要技术经济指标

　　（一）采购对象的标准化程度

　　在两种情形下，可以将采购对象视为标准化的：第一种情形是各供应商提供的采购对象基本无差异，比如纸张、化学品等。第二种情形是，采购对象虽然有差异，但是这些差异对于满足采购人的需求基本没有影响，比如订书机、日常复印等。需要注意的是，采购对象是否标准化，与采购人的需求密切相关。比如同样采购矿泉水，如果是为了筹备常规会议，那么采购对象是标准化的；如果是为了运动员参加奥运会，采购对象则是非标准化的。

　　标准化程度还与考察范围有关，通常的考察范围从大到小依次是：国际、全国、全行业（或地区）、采购人（企业或其他机构）。与标准化对立的概念是定制化，即专门为满足采购人特定需求而提供的采购对象。

　　（二）采购对象的可量化程度

　　对于非标准化的采购对象，考察其可量化程度十分重要。在采购中，笔者对于可量化程度的定义是：不同供应商提供的采购对象，其非标准化部分（对于采购需求有影响的部分），在多大程度上是客观的，并可以用数字和数量的形式表述、比较和检测。随着科学技术进步和人类认知水平提高，采购对象的可量化程度越来越高，使得采购人可以用长度、重量、时间、速度、硬度等各种量化指标来描述和评价采购对象的技术特征。但时至今日，采购对象有很多特征依然是不可量化的，如质感、色泽、口感、外观、美誉度、满意度等。这些特征与人的主观感受有关，只可意会，难以言传。

　　和标准化程度一样，可量化程度同样对采购有很大影响，但是采购人和采购制度的设计者对其研究和重视程度相当有限。

　　（三）采购人的采购频率

　　采购频率是指采购人在一定时期内采购同一类采购对象的次数。其影响主要体现在采购方式的选择、采购组织形式的确定、采购人与供应商之间的关系以及采购工作的成本—收益核算。

　　采购总成本由合同价格和交易成本两部分构成，二者之间通常存在二律背反的规律。比如，公开招标可以通过更充分的竞争降低合同价格，但是程序复杂、周期长。邀请招标简单易行，但是竞争不足，使得合同价格居高不下。于是一些既想通过竞争优化交易条件，又想降低交易成本的采购方式和采购组织形式应运而生。

　　新制度经济学的鼻祖罗纳德·科斯认为，如果通过市场安排协调资源的成本超过了企业内部管理资源的成本时，企业的存在就是必要及合理的。这为解决采购人自行生产还是从外部购买的决策提供了思维工具。但在市场经济当中，采购人需要做出的决策远比“生产还是购买”复杂得多。如果以“单纯买卖关系”和“组织内部生产”为坐标轴的两端，采购人和供应商之间的关系还存在着以下可能：长期合同、隐含契约、合作关系、战略联盟、合资企业及渐变一体化等。之所以存在上述“非买卖合作关系”，一是为了降低交易成本的需要；二是由于资产专用性的存在。新制度经济学的命名者威廉姆森将资产专用性定义为用于特定用途后被锁定，很难再用作其他用性质的资产，即若改作他用则价值会降低，甚至可能变成毫无价值的资产。在存在资产专用性的情况下，供应商与采购人如果是单纯的一次性买卖关系，因为期望将所有专用资产的投入一次性收回，会导致供应商报价过高。以科研项目为例，需要供应商根据采购人的需求进行投入专用资产，而且采购全周期需要大量的信息交换。为提升采购效率、降低交易成本，当采购频率较高时，采购人与供应商建立一种更加密切的关系既有必要也有可能。

　　（四）供应商的竞争类型

　　供应商的竞争类型直观地表现为参加采购项目的供应商的数量。供应商的竞争类型可以分为完全竞争市场和不完全竞争市场两类。不完全竞争市场又可以进一步分为完全垄断市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场和买方垄断市场四类。

　　竞争是市场经济的灵魂。政府采购中除单一来源之外的所有采购方式都需要有效地利用供应商之间的竞争来实现采购目标。但是竞争也是有成本的，尤其是过度竞争的代价丝毫不亚于缺乏竞争的危害。对于特定的采购项目，面对的是何种竞争类型，以及如何通过采购方式、资格审查条件、评标因素及权重的合理设置调节竞争程度，是摆在采购人员面前的难题。

　　三、集中采购制度的发展趋势

　　与欧美成熟的市场经济国家相比，我国的市场经济还处于转型期。财政部门近年来大力推行“落实采购人主体责任、强化需求和结果管理”等改革措施，比以往单纯的“走流程式的采购”有了长足的进步。但由于我国集中采购制度建立时间较短，相关理论基础薄弱等原因，在很多方面仍然存在提升的空间。为简单起见，笔者仅以标准化程度和采购频率这两项技术经济特性的组合列出一个示意表格并简要说明。

　　需要再次强调的是，绘制这张表格的目的，并不是像目前的集中采购目录和数额标准一样，想提供一个可供简单机械套用的范式，而是帮助读者理解多重因素对于采购组织方式和采购方式的复杂影响。比如，采购规模及重要性，采购人员的能力，市场竞争类型等，同样会影响采购制度的设计，但未列在表中。

　　对于某种已经在全社会标准化的采购对象，采购人如果不定期地进行少量多次的采购，可以在其采购制度中设置，允许采购人员或最终用户直接在社会认可度高、公信力强的电子商务平台进行选购。虽然从表面上看，这次采购行为中没有竞争程序。但事实恰恰相反，由于这种采购对象的标准化程度高，其性能和价格已经通过了在更大的市场（很可能是完全竞争市场）更充分的竞争的检验，因而是值得信赖的。当采购频率中等之时，集中采购机构可以利用自身优势，将不同采购人的采购需求集中起来组织批量集中采购，或利用自身的电子化采购平台进行采购。这种做法的优点是可以利用规模经济性提升议价能力，减少采购人之间的竞争，并能更好地贯彻采购政策。当采购人偶尔购买某种标准化程度高的采购对象时（规模应当足够大），便值得为此单独组织一次询价或者公开招标，原因在于议价能力的提升带来采购交易条件的改善及绩效的提升会高于组织采购工作的成本。

　　当采购对象只是在行业或采购人（特别是大型组织，如集团公司）内部标准化时，由于电商平台或集采机构并不会为此类对象建立电子化交易平台，使得在采购频率足够高时，采购人为此单独建立电子化交易平台成为必要，以抵消多次采购所增加的交易成本。当采购频率居中时，则可采用框架协议或者供应商库的方式对于特定的供应商群体进行精细化管理，使得建立、维护框架协议及供应商库的成本与供应商履约能力提升所带来的收益达到平衡。当偶尔采购这类对象时，可以采用邀请招标的方式，理由同上。

　　当采购标准化程度很低的定制对象时，为降低信息不对称和资产专用性导致的交易条件恶化，采购人需要与供应商进行更多的信息沟通并建立更加密切的合作关系。当采购频率足够高时（严谨地说，规模和重要性也应足够大），采购人与供应商可以签署长期合同直至建立合资企业，以鼓励供应商为采购人个性化的需求投入专用资产。当采购频率居中或者很低时，则分别可以竞争性谈判或者竞争性磋商的方式采购，目的是加强交易双方对于采购需求和市场供应状况的理解，改善交易条件，提升履约效果。

　　未来，从中长期的角度看，不仅在我国，世界各国的集中采购制度都在悄然发生着变化。在集中—分散—再集中的钟摆式往复中，集中采购制度螺旋式向前发展。在影响采购组织形式设置和采购方式选择的多重因素中，有几个因素的演化方向是明显的：采购目标越来越倾向于采购的经济效益和最终用户的个体感受；诚信体系的成熟完善带来社会道德水平的普遍提升；社会分工导致采购工作的专业化；互联网+等新兴技术发展带来信息传递成本的下降、速度的提升和采购公开程度的上升。笔者认为：在这些因素的综合影响下，未来采购集中程度下降将是总的趋势。采购组织形式和采购方式的决策权将会越来越多地从国家下放到地方，从政府下放到采购人，从组织下放到个人，从上级下放到下级。而采购人行使决策权，则是根据采购对象、自身需求和市场竞争类型等技术经济特性，对于多种复杂因素进行权衡取舍，趋利避害的过程。在这种趋势之下，集中采购机构未来的主要工作是协助制定并贯彻落实国家或企业赋予采购的目标，对于影响采购的各项技术经济指标进行深入研究，有针对性地编制采购方案、采购文件及标准合同范本，建立完善集中采购机构的电子化交易平台，充分挖掘、利用采购大数据及规模经济性提升采购效益。而采购人，显然在提升采购人员专业技能、更好地利用非招标采购方式、加强供应商管理及探索战略采购等方面大有可为。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长 赵勇