权责清单制定的现状、问题与对策

　　制定权责清单是深化“放管服”改革的制度保障，也是依法行政的重要内容。经过几年来实践，政府部门权责清单制定取得了重要进展，积累了经验，同时也存在着标准不一、规范不够、可操作性不强等问题，亟待加强理论研究，总结实践经验，采取有效对策，打造权责清单“升级版”。

　　一、现状扫描：突出清权减权晒权，清单制定取得明显成效

　　（一）改革部署要求。

　　党的十八大以来，党中央、国务院对推行权责清单管理制度作出部署，提出明确要求。十八届三中全会提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”2015年3月，中央办公厅和国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)。同年12月，国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，确定在国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会7个部门开展试点，并规定未列入试点范围的部门，可参照本方案先行做好本部门权责事项梳理，为下一步开展权责清单编制工作做好准备。

　　（二）依法清权减权放权。

　　各级政府及部门在编制权责清单的过程中，按照权力法定原则和转变政府职能的要求，对政府部门行使的权力进行全面梳理、清理规范、审核确认，着力对权力做“减法”，取消了大量缺乏法律依据的权力，精简了不符合深化改革和经济社会发展要求的权力，将适合下级政府部门行使的权力事项下放，对部门间相互交叉冲突的权力进行调整，使简政放权成果凝结在清单上，权力事项数量明显减少。例如，国家机关事务管理局对原承担的13项行政审批事项进行大幅精简，仅保留3项，精简77%。安徽省在全国率先公布省级清单，清权确权后省级保留权力事项1712项，精简68.3%，市级政府精简50%以上。江苏省在清权过程中，全省共上报权力事项8900多项，后经审议“减权”确定保留行政权力事项5647项，其中1375项作为省级部门保留的权力事项，其余4272项按照方便公民、法人和其他组织办事，提高管理服务效率，便于监督的原则，全部交由市县行使。

　　（三）公布清单且可视化。

　　经过几年来实践探索，各级政府部门陆续公布权责清单，清单制定取得了明显成效。国务院部门在2014年集中公布了行政审批事项清单。国家机关事务管理局主动开展权责清单编制试点，选择4个局属单位梳理权责事项和服务事项，编制权责清单、服务清单及权力运行流程图。在地方层面，全国31个省(区、市)均已公布省市县三级政府部门权责清单，一些地方还建立了权责清单的动态调整机制，并实现了网上与纸质材料的同步更新,接受社会监督。在内容结构上，清单制定经历了从“权力清单”向“权责清单”的发展变化以及建立动态调整机制的过程。

　　二、问题检视：权责梳理标准不一，缺少统一规范

　　(一）清单权力数量差距较大。

　　按照组织同构原则，一般情况下，级别相同、性质相同、区域范围大致相当的政府部门，权力结构及数量应当具有大体一致性，但从已公布清单看，情况并非如此。统计显示，省级政府部门权力事项总数，多的在6000项以上，少的仅1700多项，数量相差2-3倍;其他政府层级也存在这个问题。显然，即便考虑到各地的情况不同、改革做法不同，权力数量差异难免，但差异如此之大已超出正常范围，组织同构理论也难以解释。

　　（二）清单结构安排不一。

　　清单的结构安排即清单应设置哪些项目要素，以完整地体现权责清单内容。一个清晰完整的清单内容至少应当包括项目名称、项目编码、权力类型、设定依据、实施主体、对应责任、追责规定、监督方式这些项目要素，《指导意见》也强调一般应包括每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等。以此衡量，已公布清单结构安排表现形态不一，且大多有不同程度的缺项问题。例如省级政府公布的清单，或缺少项目编码，或缺少责任清单、或缺少追责规定、或缺少监督方式等。有责任清单的，大致有两种做法。一种是逐一对应、两单一表，即逐一厘清与每项权力相对应的责任事项，责任清单与权力清单合为一个表;另一种是责任单列、两单两表，即分别列出权力清单和责任清单。权力流程图的配置方面也差异很大。一些地方各类权力均配有流程图，一些地方仅有部分权力配置了流程图，许多地方则各项权力均未配置。

　　(三）权责清理依据有所不同。

　　“法无授权不可为”，但对于理权所依之“法”，理论研究层面上的理解不尽一致，有的主张严格按照《中华人民共和国立法法》的界定范围，法律法规规章之外设定的权力一律不得列入；另有学者则认为，“法”的范围过窄无法处理好所有权责问题，标准应当适当放宽，但具体界定范围则标准不一，有认为应当包括国务院的重要文件(如“三定”规定等)，有认为应当适当纳入授益性的一般规范性文件，还有认为法律法规规章及规范性文件均可作为依据。从现实来看，由于权责清单分散制定，上述种种主张在各地清单编制中均可找到“原型”，造成同级同类部门权责事项和数量出现差异。

　　(四）权力归类标准不统一。

　　根据《指导意见》规定，政府部门应将直接面对公民、法人和其他组织行使的权力事项列入清单，对现有行政职权分门别类进行全面梳理，具体包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决9项，再加上“其他类”(称“9+X”)。现实中多数地方是沿此思路进行权力分类，但判断标准不一。一是对“X”类内容理解不同，存在较大差异。有的将行政监督类权力列入了清单，有的将交叉执法类权力列入了清单，有的地方清单中还包括行政规划、行政指导、行政复议、公共服务等类别，还有一些地方将地方志办、法制办等非直接面对相对人的权力也列入了清单。二是对权力类型理解不同导致清单分类不统一,对于权力类型完全自行做出判断，这样，同类行为可能会被划分到不同的权力类型中。清单权力分类不一，不利于对权力性质的认知和使用，尤其是“其他事项”等兜底条款有可能成为借此保留隐形权力之地。此外，国务院部门承担很多宏观管理职能，很多权责事项无法归入9类具体行政行为中，“9+X”模式可能难以体现国务院部门的特点。

　　（五）清单发布主体和发布载体不一。

　　国务院各部门行政审批权力清单由国务院审改办在中国机构编制网上统一发布一个总清单并链接到相关部门的网站上。在地方，多数是由政府统一发布一个总清单，也有的地方，清单由各部门自己发布。一些省级政府建立了统一的清单发布平台，平台的名称叫法各异。另有一些地方没有统一的权责清单发布平台，而是在政府网站首页上设置了专门的权责清单窗口。还有一些地方在部门的单独网站上也公布了权责清单。

　　三、对策思考：在增强清单规范性可操作性上下功夫

　　建立权责清单是依法清权减权的过程，也是划定政府与市场、社会权责边界、规范权力行使的重要依据。清单越规范，权责边界越清晰，在实际中就越能发挥作用。

　　（一）适当扩大清单的适用范围。

　　从权责分类来看，清单制定主要是将直接面对公民、法人和其他组织的执法类权责事项纳入其中。随着清单管理的深化，对于一些虽然不直接面对公民、法人和其他组织、但对经济社会生活、资源配置产生重大影响的权责事项，也应考虑纳入到清单中来，例如在国务院部门和省级部门可将规划制定、标准拟订、专项资金分配等宏观管理权责，纳入到清单梳理范围;此外，一些地方将行政审计、行政督查等监督性权责、部门间交叉权责等纳入清单的经验，也值得借鉴。

　　（二）明确权责清单的编制依据。

　　“权责法定”是对权责清单编制的基本要求，反映在清单上表现为没有法律依据的权责不得列入清单。关键的问题，是要弄清楚作为权力清单的法律依据有哪些，做到在数量上不能有遗漏，在质量上要剔除那些与上位法不一致或相抵触的规定。《中华人民共和国立法法》所确认的法律、法规和规章无疑属于所依之“法”的范围之内。长期指导政府部门机构编制和权责配置的“三定”规定，在一定程度上弥补了行政组织法的不足，在清单制定实践中，政府部门也普遍将“三定”规定作为重要依据。特别是实体法条款规定的权责归类、部门的责任事项，部门间交叉事项的主次责任等，都是参照“三定”规定来确认的。因此，应当承认“三定”规定理权的“依据”地位。依法理权的原则是应当统一规范，且在范围上应严格限定，具体标准应有明确规定，尤其要坚守住“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”的底线，超出底线的，不应列入清单。

　　（三）加强清单制定的统一规范。

　　一是统一规范清单结构安排。具体的形式安排，应当针对不同层级和部门制定权责清单模板，形成标杆，在权责名称、编码、权责类型、设定依据、行使主体和追责规定、监督方式、救济途径等方面做标准化指引。尤其是对于权力与责任表单关系的处理，按照权责一致的要求，原则上应以权责逐一对应的形式编制和公布清单，避免“有权无责”或“有责无权”现象，这方面安徽、天津和内蒙古等地清单制定已提供了较好的范例。当然，权责对应不是“形式美”，一些权责并非是一一对应的关系，有的责任事项也不是来自权力，而是源自部门职责，对此类责任事项、特别是事中事后监管事项，应当在清单上单独列举。

　　二是提高权力流程图配置水平。应当统一要求清单责任主体为各项权力或各类权力配置流程图，让各种权力运行标准化与程序化。针对行政程序立法的缺位与不足，权力运行流程图应以约束权力及服务公众为导向，对权力行使主体、期限、顺序、时限等作出规定，以实现对权力进行规范和让公众真正感受到权力运行惠民性的双重目标。

　　三是统一以政府门户网站公布清单。各地各部门清单公布平台的名称应当统一，并同步链接在相应的权力行使部门的网站上，在该网站上设置清单的导航栏或专栏，便于公众信息查询与利用。

　　四是健全清单动态调整机制。权力清单公布后，要根据法律体系立改废释情况以及机构、职能调整情况等，及时调整权责清单，巩固全面深化改革的成果。

　　五是设立清单运行监督机制。在政府内部，应建立清单运行的督查制度，加强监督检查。在政府外部，普遍要求在清单发布平台上设计与完善一套以公众为核心、易操作可监督的网上运行系统，实现公众投诉信息、处置过程、处置结果的全程在线共享，方便社会参与和监督。

　　（课题组长：沈荣华、冯英 主要成员：赵鹏、郎佩娟、解亚红、商弘、刘杰、曹胜、黄雪莲、李铮敏）