深化行政审批改革 强化事中事后监管

　　深化行政体制改革、转变政府职能，不仅要取消和下放权力，还要做到放而不乱，坚持放管结合、有破有立，健全事中事后监管的机制和措施，避免出现监管盲点和工作真空，改善和加强政府管理，增强依法全面履职能力，提高政府效能，切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，真正做到尽职到位不缺位、准确履职不错位、限定范围不越位，实现依法、科学、高效履职，使市场和社会既充满活力又规范有序，促进经济持续健康发展和社会公平正义。

　　一、思想认识上要统一，没有好的监管，下放权力和优化服务就是空话

　　管住管好也是深化改革。在社会主义市场经济体制框架中，既要发挥市场对资源配置的决定性作用，又要更好发挥政府的作用，特别是加强对经济社会运行的引导、监督和规范作用。简政放权，放开放活是改革；实施有效监管，管住管好也是改革。二者都是社会主义市场经济体制的内在要求，不可或缺，不能偏废。

　　管住管好就是治理能力。我国政府改革和建设的重要目标，是推进政府治理体系和治理能力现代化。实施有效监管是政府治理现代化的重要标志。只有把不该由政府管理的事项转移出去，才能从制度上保障市场在资源配置中发挥决定性作用，政府也才能有更大的力量履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护的职能，更好建设创新型政府、法治型政府和服务型政府。

　　市场经济需要管住管好。我国市场经济本身还不够完善，市场秩序不规范。一些企业和社会组织缺乏诚信意识，不守法经营，各种制造假冒伪劣、侵犯知识产权、破坏生态环境等现象屡见不鲜，根本原因就是对市场主体缺乏监管或者监管力度不够。

　　自贸区和地方试点说明能够管住管好。上海、广东、天津、福建等自贸试验区建设，通过加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管。比如按照“社会共治”的模式，通过企业年报制度公示、社会信用体系、社会力量参与市场监督等制度建设，逐步形成政府、企业、社会组织、媒体以及公众等多种主体共同参与的综合性市场监督管理的制度框架；按照动态监管、分类监管、自律监管以及综合监管等改革理念要求，系统推进市场监管体制机制建设，逐步建立适应全球化浪潮和现代市场经济的“横向到边、纵向到底、关口前移、重心下移”的市场监管模式。

　　二、从机构改革入手，细化“三定”职责，形成新型监管格局

　　要理顺条块监管责任和关系。从行业监管体系、区域保底责任、市场监管体系、公共服务体系等方面认识政府监管责任，构建全过程、立体式、开放型、现代化的政府监管体系。同一事项涉及的部门、地方要同步放开、同步下放、同步监管，不能你放我不放、你不管我管。无论是行政审批、投资审批、商事制度改革，还是职业资格许可认定、收费管理和科教文卫体等社会领域，凡是需要加强事中事后监管的，都应当明确监管任务、内容、标准、程序、方法。健全分工合理、权责一致的职责体系，重新明确监管主体、监管职能、监管责任，并接受社会监督，做到监管有权、监管有据、监管有责、监管有效。

　　明确界定政府部门的监管职能和责任。政府对市场的监管应以法律法规授权为依据，依法分工，依法行政，尽量做到不重叠、不交叉。建立跨部门联动机制，发挥协同效应，形成大监管合力。建立综合监管执法体系，把相关部门的监管事项、监管规则都放到统一的监管平台，构建“一支队伍管市场”综合执法格局。已经建立综合监管执法机构的，要充分发挥执法力量整合优势。

　　要推进部门内设机构改革，形成新的事中事后监管格局。地方政府通过推行“两集中，两到位”（即部门行政审批服务职能向一个科室集中，部门行政审批服务科室向政务服务中心集中；部门行政审批项目进驻中心落实到位，部门对窗口人员的授权到位），将分散的行政审批权力集成整合在同一个物理场所（政务大厅），实现“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”，大大提高了行政审批效率。要以本届政府机构改革和转变政府职能为契机，强化规划标准研究和内部监督，加强事中监管和事后考评，大力归并调整科室职能，建立调研科、监管科、审查科、考评科等，强化后续监管责任。

　　三、要从政府、市场和社会三方机制的运作机理出发，建立新的监管机制

　　要规范和完善跨部门、跨区域监管协作联动关系，构建整体意识强、协调性好、监管严密的综合监管机制。构建监管信息共享机制，制定部门间监管执法信息共享标准，打破“信息孤岛”，实现信息资源开放共享、互联互通。进一步强化监管信息共享平台建设，避免各部门相同信息库的重复建设，为优化监管流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供信息支撑。科学配置市场监管资源，依托GPS、电子监控、电子追踪技术、联合执法机制、区域性的监管信息共享机制以及跨区沟通协调机制等，从时间上、空间上、重心上优化监管资源和执法队伍配置。

　　要积极引入市场监督机制。发挥市场专业化服务组织的监督作用。支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证。完善政府购买社会服务机制，加大政府购买服务力度，发挥专业服务机构的作用和优势，建立健全市场专业化服务机构监管制度。

　　要大力推动社会协同治理。充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，实现社会共同治理。发挥行业协会商会的自律作用。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为，推动企业履行社会责任。强化社会监督。畅通投诉举报渠道，加强行业自律，鼓励同行监督。充分发挥媒体舆论监督作用。曝光典型案件，震慑违法犯罪行为，提高公众认知和防范能力。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，监管部门要认真调查核实，及时依法作出处理，并向社会公布处理结果。

　　四、创建法规制度，创新监管方式

　　运用法治思维和法治方式履行监管职能。现行的许多法律法规条款具有较浓的计划经济色彩，抓紧推动国家层面的法律法规修订工作避免改革与法治的“冲突”。及时修改补充完善相关法律法规，为简政放权之后行使监管执法职能、规范行政监管和执法提供制度引领和保障。特别是要严格执法，加大对违法违规行为的惩处力度，增强监管执法的威慑力、公信力。

　　创新监管方式，重点推进信息化建设，充分发挥信用监管的作用。实施“阳光”监管。凡是不涉及国家秘密和国家安全的，要把简政放权后的监管事项、依据、内容、标准公之于众，有关企业、社会组织也要公布接受监管活动的情况，监管和执法部门应对信息披露的真实性进行监管。推进“智能”监管。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”模式。引入“信用”监管。推进统一的社会信用体系建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度，让失信者一处违规、处处受限。监管部门构建以企业诚信为基础的监管机制，注重建立监管诚信档案，利用信用记录实施联合惩戒。推行精细化监管。完善和推广网格化监管模式，推进精细化监管、网格化执法，实行专业分工、协同配合、相互衔接，确保监管范围全覆盖、监管责任无盲区。加强监管地区间合作，适时启动和完善“监管互认机制”。

　　五、提升监管队伍履职能力和执法文化建设水平

　　加强监管执法队伍建设。合理配备监管机构和人员，理顺综合监管与专业监管的关系，稳妥有序推进监管执法队伍的重新整合与综合素养提升。有针对性地加强执法监管人员的专业培训和法治素养培训，引入竞争机制和完善待遇、选拔任用等激励保障制度，强化业务考核，提升执法监管人员的积极性和主动性，进一步增强综合监管和整体履职能力。

　　培育监管文化。注重监管和服务的有机结合，强化政府事中事后监管，目的不在于将市场主体“管死”。要理清监管部门在事中事后监管环节的监管责任边界，坚持监管与服务的统一，正确处理履行监管职责与服务发展的关系，为企业发展提供良好的服务，创造良好的市场环境。

　　改善监管环境。要建立监管绩效和能力评估制度，健全监管责任制和责任追究制，加强政府内部层级监督和专门监管。设定相对明确的监管质量标准，并由政府专门机构负责“监管效果与影响评估”，推动评估工作走向制度化和常规化。推动第三方评估机构参与，对重大监管措施的影响与效果进行系统科学评估，由传统的经验判断型向现代化的科学评估型转变。科学运用“日落条款”，为重大监管政策、标准或制度等设定退出机制。“日落条款”是指在法律或合约中约定，部份或全部条文的终止生效日期。据经济合作与发展组织（OECD）的调查报告，大多数成员国都在某些监管领域采用了“日落条款”。如澳大利亚规定，“监管规则每10年、7年甚至5年就要自动废除。”通过在监管规则中设定“日落条款”，为相应规则设置制度化的退出机制，避免失效的监管规则超期服役；迫使相关部门定期对其监管活动、监管规则及其结果进行系统评估；为相关部门在相关条文终止效力之前营造一个缓冲期，以便先行准备相关的配套措施。

　　六、深入研究政府监管策略，积极制定完善清单制度

　　要深入研究新形势下政府监管理论问题，不断深化对政府与市场、政府与社会关系的认识与思考，提高实践的预见性、自觉性、创造性和坚定性。在推进理论创新的同时，抓紧研究制定富有中国特色、科学有效的创新政府监管策略，加快建设现代化创新型、监管型政府，切实提高政府治理水平，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　建设法治政府，法治的规范性、稳定性、预期性、强制性，要求简政放权、放管结合必须明制度于前、施严管于中、重威惩于后，切实以法律规范清权、减权、放权、制权、晒权、行权，始终在法治的轨道上推进改革。要积极完善清单制度，划定政府与市场、企业、社会的权责边界，对行政审批权力和事项进行目录管理、流程再造、标准化运行和日常监督管理。以权责清单明确政府能做什么、该怎么管市场；以负面清单明确对企业的约束，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“权力寻租的手”。

　　中国行政管理学会副秘书长、研究员 张定安