公务机构资产分类探析

　　党的十九大提出要“完善各类国有资产管理体制。”结合公务机构资产特点，科学进行分类，对健全完善管理体制，解决公务机构资产管理中存在的突出问题，充分保障公务机构高效运转，厉行勤俭节约，建设俭朴廉洁政府，推进治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　一、公务机构资产分类研究背景

　　改革开放以来，我国公务机构资产管理中长期存在着底数不清楚，基础不扎实，账账、账实不相符，配备、处置不规范，保障不均衡等问题。虽然每隔一段时间国家有关部门就投入大量人力、物力和财力集中组织开展行政事业单位国有资产清查工作，但前清后乱现象依然存在，上述问题依然未得到有效解决。分析起来原因很多，其中公务机构资产分类方法传统单一，从而影响公务机构资产管理定位，以及管理体制机制的不健全完善，无疑是其中重要的基本原因。

　　科学分类是有效管理的前提和基础。公务机构资产的分类有多种。计划经济时代常用说法是经费物资财产等，目前主要说经费资产，以及土地房屋、车辆、设备和家具等。有行政和事业、中央和地方、本级和下属之分，有总资产和净资产、原值和净值、流动和非流动、经营性和非经营性之分，也有通用和专用、有形和无形、不动产和动产，以及按照部门行业进行划分等不一而足。在资产管理工作实践中，主要是一直沿用财务会计核算的资产分类方法，即各类流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等，以及后来基于各种需要，在资产负债表增加的待处理财产损益、政府储备物资、公共基础设施、公共基础设施在建工程和受托代理资产等。

　　上述资产分类无疑都具有一定的理论和现实意义，从不同角度对资产管理发挥着一定作用，但总体而言，对规范公务机构资产管理缺乏特色，难以满足社会主义市场经济环境下资产管理需要，即便现行财务会计核算的资产分类，也是如此。现行财务会计核算的资产分类是原计划经济时期财务会计分类基础上修补完善而来的。计划经济体制下财务会计核算对资产的分类依据是价值的转移方式和速度，将资产分为流动资产和固定资产、资产原值和资产净值，以及总资产和净资产等，分类逻辑层次清晰，同层次各类资产相互并列，没有交叉。当前行政单位资产负债表中对资产的会计分类依据已不再唯一，除价值转移方式和速度外，还有资产财务核算形态（零余额账户用款额度、财政应返还额度）、资产经济功能作用（受托代理资产、储备资产、公共基础设施）等，同层次资产类别之间（如“流动资产——存货”与“储备”“固定资产”与“公共基础设施”等）可能交叉重叠。还有，公务机构固定资产是否计提折旧，以及如何提折旧？软件资产到底列无形资产还是固定资产等等，虽然财务核算会计准则近来陆续明确，但实际工作中普遍感觉很难操作，对解决公务机构资产管理中存在的突出问题缺乏现实针对性和指导意义。

　　作为保障公务机构履行公务职责、开展公务活动的物质基础，公务机构资产具有非营利性，不进行成本核算，不计算利润（即实质上无需计提折旧），资产作用是保障公务机构有序有效运转，管理重点是使资产得到充分利用，发挥功能作用，厉行勤俭节约，管理目标在于切实做到账账、账实相符，使资产安全完整并处于良好的使用状态，管理任务和内容更多地表现为对实物资产的事务性管理，这些都完全不同于企业资产管理的任务、内容、重点和要求。对于公务机构资产管理而言，流动资产、净资产、资产净值的概念，以及固定资产折旧与否等，不具有迫切的现实针对性和必要性。实物资产配置的均衡规范，安全完好，充分利用，以及基础底数扎实清晰，账账账实相符一致是公务机构资产管理需要解决的主要矛盾和突出问题。因此，必须结合公务机构资产属性特点及管理需要，转变观念，调整思路，借鉴创新，在坚持财务会计核算的资产分类同时，从实现资产使用功能角度，进行有针对性分类，实现科学有效管理，做好公务机构资产事务性管理。

　　二、公务机构资产分类体系

　　通过总结分析部分国外政府资产管理分类发现（参见王毅、郭永强主编《政府资产负债表：国际标准与实践》，中国金融出版社2015年出版），各个国家都存在两套以上的资产分类体系，以适应不同的管理目标需要。一是财政部门编制资产负债表的分类体系，二是统计部门或经济、金融监管部门编制资产负债表的分类体系。在第二套分类体系中，普遍将政府资产的一级分类划分成金融资产和非金融资产。最近，国务院办公厅印发由国家统计局负责制定的《全国和地方资产负债表编制工作方案》（国办发[2017]45号）中，对资产的一级分类正是如此。由此启示我们，借鉴国外市场经济国家对政府资产分类的经验做法，适应社会主义市场经济管理需要，我国公务机构资产管理分类，也可以从总体上进行两种系统分类：一是依据资产价值转移方式和速度从总体上将资产划分流动资产和非流动资产的财务会计核算分类体系，二是依据资产客体存在形态从总体上将资产划分为金融资产和非金融资产的统计监管核算分类体系。

　　两种体系分类依据和角度不同，不同类别资产具有对应关系，可满足不同部门资产管理不同需要。金融资产主要对应于“流动资产”的现金（通货）和银行存款、应收和预付款项、零余额账户用款额度、财政应返还额度等和有价证券，以及“非流动资产”中的债权类资产等；非金融资产主要对应“流动资产”中的“存货”，以及”非流动资产”中固定资产等实物资产和无形资产。鉴于财务会计核算的资产分类众所周知，应用广泛，在此不再赘述。以下仅结合机关事务管理部门对公务机构资产管理的内容重点和任务特点，就统计监管核算的资产分类中的“非金融资产”作一阐述。

　　从资产的运动特点、法律属性以及存在形态等，非金融资产可以进一步划分为不动产、敏动产、怠动产及其他非金融资产。

　　1.不动产。公务机构资产中的不动产，主要是指土地、房屋等建筑物和构建物等。这类资产在运动特点上，具有存续期间及使用过程中不会发生物理位移、一般不会运动的特点，在法律属性上，具有国家对其形成和使用有专门法律法规进行规划及产权管理的特点，均要办理产权登记、取得产权证书，均要接受国土规划建设等方面的管理要求。

　　2.敏动产。一般指车辆、船舶、飞机等交通运输工具。当前公务机构资产中的敏动产，主要包括各类公务用车。之所以称其为“敏动产”，是因为这类资产的运动特点是敏于运动，即只要发挥基本功能、实现使用价值，均无一例外地发生物理位移，必然运动；在法律属性上，国家对其使用具有专门法律法规进行安全和产权管理的特点，主要是产权登记，办理产权证书和行驶证书，对使用人员一般也有法规进行特别管理（驾驶证），乃至强制保险等管理要求。

　　3.怠动产。指运动特点介于不动产和敏动产之间的一般动产，主要是指各种设备、家具和物品资产等。这类资产形成并达到使用状态后，在使用过程中，可以运动，但怠于运动，即可能发生物理移位，也可能不发生物理位移，如果受到外力驱驶（如搬挪、携带等），就可能发生物理位移，如果没有外力驱驶，一般不会发生物理位移。在法律属性上，除保密等少数特殊情况外，国家一般没有专门法律法规对其使有特殊强制管理要求。

　　4.其他非金融资产。其他非金融资产是指除上述非金融资产外的非金融资产。如计算机软件、著作版权、技术专利等知识产权、以及商标商誉和特定场域等不具有实物使用形态而能够为公务机构所有者或使用者带来某种权利（权益）的非金融资产等。这类资产很难表述其使用过程的运动特点，国家对其一般有专门的权利保护法规，包括产权登记、特许使用管理等，但对已取得使用权的资产如何使用，则一般没有特定法律规定。

　　上述资产分类相互并列，互不交叉。除其他非金融资产外，不动产、敏动产和怠动产运动特点各异，法律法规对使用管理规定各不相同。怠动产使用管理没有特别规定，不动产和敏动产使用管理均有特别规定。不动产和敏动产使用管理法律法规规定又各不相同。不动产使用人管理没有特别规定，敏动产使用人则一般都有特殊资格管理要求。这些特点对于分类做好公务机构资产管理，都是具有非常特定意义的关键因素。

　　实际上，敏动产和怠动产在一般意义上统称为动产。之所以将其划分为敏动产和怠动产，与不动产并列，其主要意义在于，有利于针对两类动产的不同特点分别健全管理体制机制。从资产使用管理的角度而言，虽然都是动产，具有一般动产的运动共性，从资产内在运动属性上讲都可以运动，在不使用时都可以运动，转移挪动位置，但二者在使用时的运动关联性特点差异极大。敏动产在使用时必然同时伴随着运动，怠动产则正好相反，使用时一般不动。两类动产使用时的不同运动特性，对使用管理提出了不同的要求，决定了公务机构对这两类资产管理的任务和目标、内容和重点以及体制机制的不同。例如，为了明确和保障使用管理中可能存在和发生的安全责任，国家对机动车辆从驾驶、保险到上路制定了一系列交通管理特别规定。特别是，相对于怠动产而言，公务用车管理使用情况更为直接地在人民群众面前反映出党政机关贯彻厉行节约、反对浪费情况，党和政府以及人民群众的关注程度和管理要求也格外高严。对不动产亦是如此。因此，从运动灵敏程度来讲，不动产及敏动产处于两端，怠动产居于中间，三者运动特性不同，管理要求也不同，需要相应健全特定管理体制机制进行严格规范管理。

　　对上述四类资产，可根据特点和管理需要再逐步细分（如图示），并按照法规政策规定分门别类予以管理。

　　三、分类完善体制做好资产管理

　　公务机构资产管理是一项系统工程，既有资产价值的财务核算管理，包括及时完整准确的价值计量、会计核算和财务汇总等，也有规范高效发挥资产使用功能、实现资产使用价值的事务性管理，包括配置、处置、养护、信息变更及盘点统计等，还有特定资产的行业性管理，如产权登记制度，特许使用制度等。从保障公务活动有序开展、建设节约型机关角度，各级政体的机关事务主管部门应当按照资产管理一般规律和制度规定，运用上述分类，配合做好非金融资产管理，特别是不动产、敏动产的事务性管理。

　　（一）关于不动产。在管理体制上，实行高度集中的统一管理，对公务机构占用的办公用房和土地等不动产，以权属管理为核心，坚持不动产权属统一户名登记，实现统一规划、统一政策、统一标准、统一购建、统一处置，更好落实“八项规定”及“约法三章”等党中央、国务院有关要求，适应在社会主义市场经济体制下，不断深化体制改革、适时调整机构设置的需要。在管理方式上，创新理念提高效能。积极引入市场机制，利用政府采购、基建工程项目代建制、竞价租赁等市场化方式，降低购建成本。规范使用和维修管理，统筹调配，合理调剂，充分发挥资产使用效率。探索推行内部模拟租金制，使资产的无偿使用变为形式上的有偿使用，遏制内在膨胀需求。

　　（二）关于敏动产。在管理体制上，实行相对集中的统一规范管理。统一规范主要是指统一制度标准、集中配置调剂、统一处置更新；相对集中是指在上述统一规范之下，由占有使用单位对车辆资产进行产权登记、承担产权人的主体管理责任并在日常集中调度管理使用，实现规模效益。在管理目标上，致力于安全完整，提高使用效率。针对敏动产在移动中发挥使用价值、且资产单位价值较高的特点，在使用管理中，注重维护保养，延长使用寿命，统筹调度使用，提高使用频次，防止闲置浪费，提高使用效率。健全使用、归位停放登记制度，建立损失问责机制，确保资产安全完整，防止资产流失。

　　（三）关于怠动产。在管理体制上，实行统一制度规范，分级负责事务管理。统一制订国有资产管理的制度、标准和程序，各部门、各单位在统一的制度框架下，按照分级负责的原则做好资产配置、使用、处置管理以及日常保管养护工作，将厉行节约要求落到实处。上级业务单位对下级业务单位从总体上安排资产配置计划，对资产管理工作进行规范指导、检查监督和情况汇总、绩效考评。对不同资产的不同管理环节各有侧重地实施管理。在配置环节，除特殊时期的控购外，由各部门按照规定标准和程序负责办理；在使用环节，以部门为主，对占有使用资产账目、使用状态、盘点清库实施具体管理；在处置环节，统一政策要求，规范渠道程序，各部门具体负责。在管理理念上，体现“简政放权”，做到“放管服”。服务为目标，管理求规范，放权要到位，责任要落实。重点由事前审批转为事中事后监管，积极推进绩效管理，建立短期与长期相结合、定量与定性相结合，统一与专门相结合的评价指标体系。充分发挥审计、监察、财政等部门的监督作用，形成联动机制。实现来源可循、状态可查、去向可追、责任可究的全过程管理体系。

　　（四）关于“其他非金融资产”，主要由各单位根据国家关于相关权益管理的法律法规和国有资产管理相关制度规定进行管理，以更好维护公务机构信用及合法权益，资产管理主管部门可对各单位予以指导支持。

　　对上述各类资产的管理，从不动产、到敏动产、再到怠动产和其他非金融资产，管理制度上都要统一规范，但管理集中度上要实事求是，不能一概而论，避免一刀切。一般而言，不动产管理集中度最高，上级资产业务管理部门直接管理的内涵最为丰富具体，敏动产则次之，怠动产和其他非金融资产管理集中度更低，特别是大部分种类的其他非金融资产则主要由各单位依据有关规定自行管理。当然，在不同特定历史阶段，根据管理不同需要，集中程度也会有所差异。

　　做好资产事务管理与财务预算管理的分工配合。价值和使用价值统一于资产之中，对资产价值的财务管理和使用价值的事务管理是两项不同职能，由不同部门（不相容岗位）从事务管理和财务管理两个方面分别负责管理，共同做好非金融资产管理工作，体现了分工制约原则，缺一不可。因此，首先要在思想认识上树立分工配合、验证制约的管理理念，通过合理有效的工作机制，形成合力共促资产管理，将资产的财务核算和实物管理呼应起来，通过制度化的盘点、对账制度，真正解决公务机构资产管理中账实不符、家底不清的老大难问题。其次要双管齐下。一是财务预算部门将资产有关情况作为预算审核重要依据和内容，资产主管部门要做好精细化预算管理的基础工作，促进预算管理与资产管理形成有机结合。二是视财力状况不同各自侧重发力做好资产管理工作：在财力紧张情况下，无法完全满足配置需要，想配置资产可能也做不到，此时资产管理部门要挖掘潜力，统筹调剂，合理安排，过好紧日子，保障基本公务有序运转；在财力充裕情况下，虽然有钱，配置资产也不能任性，仍要坚持厉行节约，勤俭办事业，通过资产事务管理，通盘考虑资产配置水平，约束配置行为，以将更多财力用于民生。最后要加大信息共享力度。通过建立定期协调通报机制和相应信息共享网络系统，财务预算部门及时了解并掌握资产的增减、处置、调剂等情况，资产管理部门及时了解并掌握财政公共支出政策及财力安排，实现资产管理和预算管理的紧密结合，为科学决策提供依据，形成监管合力，既有力保障公务，又切实勤俭节约。

　　作者单位/国管局 玉辛