论机关事务的本质属性

　　在法定意义上，机关事务是指对保障机关正常运行提供必要的经费、资产和服务，以及相应的规划、组织、协调和控制活动。这项活动伴随行政机关设立而产生，与机关履行职责、承担公务等活动相伴相生，可以说两者须臾不可分离。传统上，我们称机关事务为机关后勤，更多地定位在政府大院自身的服务保障上；现代意义上的机关事务，显然不再局限于后勤服务保障活动，而是拓展了资产、经费等管理以及公共机构节能、公车改革和公务人员住房政策管理等活动，活动范围和影响力也逐渐从机关大院走向了社会公众，有些事项已经与社会公共服务融为一体。

　　从根本上认识一项活动，与认识一件事物一样，需要一点形而上的思辨性，即通过理性的推理和逻辑去研究不能直接透过感知所得到答案的问题，探索其内在基础、前提、成因和基本结构，发现其真实存在的意义和目的。长期以来，机关事务无疑是十足的形而下活动，看得见摸得着，似乎好坏都容易评判，领域内外的人几乎都能对之发表自己的见解。然而，尽管机关事务客观上由来已久，好像程序清楚，规矩了然，但要在现代意义上认识和把握其本质属性，掌握和顺应其机理和规律，确保其各项工作既符合党和国家的大政方针，又能按照自身工作要求，恰如其分地完成好各项保障任务，恐怕也不是一件简单的事情。本文结合笔者在实际工作中的体会，从三个方面阐述机关事务的本质属性。

　　一、机关事务本质上是一项不可或缺的行政行为

　　之所以说机关事务是一项不可或缺的行政行为，因为无论是主体、对象还是方式、手段，机关事务都应该在行政管理的范畴内加以定位、研究和布局。“皮之不存，毛将焉附？”机关事务部门不可能脱离行政机关而单独活动，它必须根据行政机关的需求而提供保障，这其实是一种行政规则框架下的委托代理关系。所谓行政行为，是指行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为，至少包含以下三层含义：一是行政主体所为的行为；二是行使行政职权，进行行政管理的行为；三是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。机关事务部门不是生产部门，也不是商业机构，所需人、财、物都要依赖行政体系内的制度性安排，包括人事、财政、投资等部门的计划安排加以解决，它不能也不应该从体制外谋求这些要素的供给。当然，由于改革不彻底或者不到位的原因，有些机关后勤提供的生活类服务项目，仍然带有一定的自主服务自主供给的特点，但社会化改革必然是大趋势。总之，从大局而言，机关事务的各项活动都应该依照规制进行，剥离其社会化内容，聚焦其行政属性，以确保机关事务的正规化、规范化。

　　二、机关事务本质上是一项法定的保障活动

　　在传统的机关后勤服务保障工作中，制度化、标准化的要求不多不强，导致部门之间、地区之间的保障水平和质量存在苦乐不均的现象。随着中央八项规定的出台，机关办公用房清理、公务用车改革、公务接待规范等收到很大成效，各项制度标准逐步建立和完善。这说明，在国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，机关事务部门提供的保障工作，必须根据法律规定和制度标准展开，即必须在法治的轨道上进行。机关事务直接为机关运行提供保障服务，某种意义上也是政府自我管理、自身建设的内容，机关运行经费的每一分钱都来自财政，其实物定额、预算水平和支出标准等都应该按照法定的要求和路径安排。

　　三、机关事务本质上是一项间接的公共服务

　　机关事务为行政机关运行提供保障服务，其最终目的是为了确保行政机关能够顺利地为社会提供公共服务，即确保行政机关履职尽责，完成好各项职能工作。机关事务之所以具有法定性、行政性，就是因为其目的的正当性。如果机关事务的终极目的只是让行政机关运转起来，不与社会公共服务相联系，那完全可以不计成本、不讲绩效，这显然背离设立行政机关的初衷和目的，也不符合政府机关的定位和要求。因此，机关事务工作是行政机关履行公共服务所必需的前置条件，其工作成效和成本也直接影响到行政机关提供公共服务的成效和成本。我们可以将机关事务的行政行为视为机关大的行政行为的组成部分，要为直接公共服务创造条件和环境，可以说是一项间接的公共服务。事实上，行政机关不可能是一个虚空的概念，它必须有办公场所，有资产设备，有必要的行政经费，机关事务的基本功能就是确保行政机关成为一个具备行政效率和行政效能的主体。正如李克强总理指出的那样，机关事务要为机关高效运转服好务，进而为经济社会管理服好务，为人民群众服好务；要为建设现代政府，提升政府效能发挥作用。

　　我们探求机关事务的本质属性，并非要故弄玄虚，因为这些属性是本来就客观存在的东西，它与机关事务的外在形式存有必然的一致性；只有理解了这些本质属性，才能更好地认识和把握机关事务，更好地定位和提升机关事务。黑格尔说过，凡现象所表现的，没有不在本质内的。本质必定要表现出来，本质不在现象之后，或现象之外，而即由于本质是实际存在的东西，实际存在就是现象。所以，我们要做到不误读不曲解机关事务的表象，所谓既不盲目尊大，也不妄自菲薄，就必须从认识其本质属性入手，做到了然于心，通透内外。

　　作者/国家机关事务管理局政策法规司司长  陶雪良