简论住房保障制度

　　党的十九大提出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。这为我国住房保障政策制定明确了方向和路径，也从根本上揭示了住房的居住属性和保障特征。

　　我国的城镇住房制度是从公有住房一步步走过来的。改革开放以来，政府着力推进住房商品化、市场化，并取得了巨大成绩，城镇人均住房建筑面积由1978年的3.6平方米，发展到2016年的36.6平方米，城镇居民的居住水平得以大大改善，住房绝对短缺的问题已经基本解决。随着上世纪90年代全面推开的住房制度改革的不断深化，住房供应主体和保障渠道也发生了很大变化，单一依赖公有住房的实物保障局面发生了根本性改变。同时，随着城市化加速、市场化加快、资产化加剧，住房价格不断上涨，投资投机愈演愈烈，居住属性逐渐淡化，资源占有严重失衡，特别是城镇新居民的住房保障面临新的困难。这些问题和困难的出现，必然要求住房政策的定位逐步脱离房地产经济的轨道，回归社会民生范畴的住房保障制度。

　　住房保障制度是国家为低收入者或特殊群体提供基本生活所需住房，以保障其基本居住条件的制度安排。虽然各国在制定住房保障制度的文化理念、制度定位和发展程度上有所差异，但都将住房保障制度的建立和完善视为各国公共政策和社会保障体系的重要组成部分。当然，具体选择何种类型的住房保障制度，与一国的社会福利模式密切相关。西方学者充分研究了社会福利模式与住房保障制度的匹配关系，具有代表性的是安德森提出的三种基本模式：第一种是自由福利国家模式，以美国、加拿大为典型代表，实行侧重于由市场进行资源配置的市场救济型住房保障制度，追求效率保证、经济增长和社会公平的住房保障目标，保障对象是低收入等特殊群体，以法律和金融手段、税收和财政补贴为政策工具；第二种是合作主义福利国家模式，以德国、奥地利为典型代表，实行倾向于发挥市场在住房供应中的基础性作用，又注重政府政策指导作用的保守合作主义的住房保障制度，追求调控市场和促进社会福利的住房保障目标，鼓励私有住房和低收入阶层，以法律制度及住房储蓄制度为政策工具；第三种是以新加坡、瑞典为代表的社会民主福利国家模式，实行的是以政府配置住房资源为主的社会保障型住房保障制度，为全民后转向中、低收入阶层居民提供住房福利，以实物住房以及各类津补贴为政策工具。

　　从上述住房保障制度类型来看，西方国家普遍实行私有制为基础的市场经济制度，住房资源配置倾向由市场机制进行调节，但是出于住房问题的民生性，政府有必要进行指导和干预，建立和完善多元的住房保障制度，尤其是在法律制度和金融政策上作出了必要的合理安排。究其原因，在社会保障领域，政府必须作为管理主体履行社会管理和公共服务职责，不能将住房资源的配置全部交给市场来自由运作，从而为低收入乃至中等收入家庭住房问题的解决，提供合乎情理的制度安排和政策支持。

　　反观我国的住房保障问题，应该首先要考虑到经济社会的发展阶段问题，特别是城市化还在加速过程中，还将有源源不断的人口在城镇定居，住房供需矛盾将会在一定时期内持续显现，以政府为供应主体的旨在解决低收入群体的保障性住房建设有待进一步加强和完善。但是，从长远来看，我国住房制度应该坚持市场化的趋向，不能走公有住房那种实物保障的老路。2017年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“适合国情的市场化仍然是住房制度改革的大方向，政府职能是提供住房保障，满足困难群众基本住房需求。住房制度有不足可以改革，但不能回到改革前的老路上去。”可见，我国住房保障制度的改革和完善，必须在政府保障和市场调节之间找到合适的路径，即兼顾政府作用与市场功能，并从根本上充分发挥住房租赁市场的作用，让不同收入群体有多元的供应主体和保障渠道对接；政府既不能大包大揽，也不能撒手不管，市场既要发挥调节作用，又不能任由市场完全自由配置住房资源。

　　坚持住房的多主体供应和多渠道保障，在实际政策路径上，就是走体制内外同时供应住房的路子。简而言之，一个稳定和谐的社会需要政府和市场共同承担住房供应和保障问题。政府提供保障住房，承担住房保障体制的建立和运作。市场供应商品住房，为人们改善和优化居住条件提供机会。二者共同构成了社会住房供应内容，满足不同收入和不同职业特点人群的住房需求。就体制内住房供应而言，最为重要的是确保公平性和可持续性。什么样的群体可以享受体制内住房供应，什么情况下必须退出体制内住房，这决定了体制内住房供应能否得到社会认同，且是否具有长期可行性。同时，体制内住房供应也不能照搬公有住房的老办法，一味强调福利性和财政补贴，而要引入市场机制和手段，在租住价格、物业费用等方面与家庭收入、财产水平挂起钩来，有所区分，有所激励；在具体保障手段上，除了必要的基本实物住房保障外，也可辅之以税收优惠、利息减免等货币化方式，有所变革，有所优化。就体制外住房供应而言，更多考虑的是合理和效率问题，购买者根据自己的购买力和偏好选择住房，开发商根据市场需求特点提供符合城市规划和建设要求的住房，满足需求，赢取利润，交纳税费。

　　因此，我国的住房保障制度，既不能实行美国式的自由市场方式，也不能实行新加坡那种普惠式福利，即不走单一的市场化极端，也不走完全的实物供应极端，而应结合我国住房制度改革的经验与进程，吸收那些重视政府和市场双重作用的住房保障类型的有益做法，按照“保基本，促市场，住有居”的保障目标，完善制度政策，提高保障效率。

　　作者/国管局政策法规司司长  陶雪良