德国联邦政府机关事务工作概要

　　德国联邦政府机关事务工作实行以分散管理为主、分散与集中管理相结合的体制。根据1959年出台的《联邦行政管理局建立法》规定，德国联邦行政管理局（Bundesverwaltungsamt，缩写BVA）承担其他联邦机构委托的行政管理任务，统一管理联邦各部门共同涉及的部分行政事务。

　　一、组织架构和历史沿革

　　联邦行政管理局建于1960年，总部位于科隆。成立初期主要职能是向犹太社区的前雇员支付赔偿金、维护战争墓地、管理公民国籍事务以及向国外需要帮助的德国人提供援助，1965年接管公务员服务职能，1971年承接公共行政职业培训职能和体育推广的资助管理工作。东西德统一后，联邦行政管理局承担了许多任务，例如前民主德国国家安全部（MfS）及其国家安全局资产的清算和前民防部队官员的养老金清算。2013年7月，联邦国防部将联邦国防军工资核算部门的大部分工作移交给联邦行政管理局，以转介服务的形式发放军人家庭基金和联邦国防部、联邦军队管理的在职雇员以及士兵的补贴。与此同时约1400名德国联邦国防军员工转入联邦行政管理局，并进行了内设机构的调整。2017年6月起，联邦行政管理局承担了以前由联邦中央服务和房地产开发办公室（BADV）所提供的服务任务，承担收取人事费和附带费用、组织咨询和一般基础设施工作等职责，负责制造和发行欧元、纪念币和收藏品币等。

　　作为德联邦政府机关综合行政事务的主要管理机构，联邦行政管理局被定位为联邦高级机构，接受联邦内政部领导。该局采用多层级管理模式，设局长1人、副局长2人，下设12个司，分别主管差旅、津贴、人工费、公共安全、现代化行政管理、国籍、资助管理等方面工作。司下设处，处下设工作组，现有工作人员5500人，包括公务员、政府长期雇员和机关工人，其中公务员又分为普通公务员、中级公务员和高级公务员等几个级别。目前，联邦行政管理局已发展为德国最大的联邦服务机构，在巴特洪堡、柏林、波恩、开姆尼茨、杜塞尔多夫、奥德河畔的法兰克福、弗里德兰、哈姆、汉诺威、基尔、莱比锡、慕尼黑、新勃兰登堡、奥斯纳布吕克、罗斯托克、施特劳斯贝格、斯图加特、威斯巴登和措伊滕等地设办事处，为联邦总统、联邦总理和所有联邦部委执行各种任务和工作。2016年，管理预算资金约214.5亿欧元，包括其自身经费约2.41亿欧元。

　　二、主要职能

　　联邦行政管理局秉持辅助原则，只为各部门的行政管理提供协助，重要事项仍由各委托机构最终决定。为确保服务质量和透明度，联邦行政管理局要求委托机构在服务协议中明确其服务的目标和期望值。

　　联邦行政管理局的机关事务管理职能主要包括：一是工资结算。为39家联邦机构提供员工工资结算发放服务，覆盖超过37万名工作人员从入职到退休的全过程。二是医疗报销和工伤赔偿。为机关公务员提供医疗费用的报销及补助发放，并协助处理工伤认定、治疗和赔偿事宜。三是差旅服务。为国家机关工作人员提供公务旅行方面的管理服务，包括订票订房、租赁公务用车、报销出差旅费及分居补贴、搬家费用等，并代表联邦政府负责与航空、铁路、出租车公司等招标谈判。四是人员招聘和培训。为58家联邦机构提供人员招聘服务，包括描述岗位、制定发布网上招募问卷、测评应征者等。此外，该局还承担106家机关单位工作人员的教育培训工作。

　　其他联邦机构委托联邦行政管理局承担的具体事务职能主要包括：一是国籍事务。包括国籍审核、海外双重国籍未成年人“选籍”、纳粹时期丧失德籍者重新入籍等事务。二是领事证件服务。受外交部委托，处理德文书在国外使用的认证工作；协助审核外国人赴德签证申请，每年审核近230万份。三是海外学校。受外交部委托，为海外逾1100所学校（包括140余所使领馆“德国学校”）提供资金、人员和教育等方面的支持，介绍委派近2000名教师。四是社会事业。受其他部门委托，负责具体落实获国家资助的社会事业项目，如文化、体育、养老等。五是造币。协助联邦财政部做好欧元流通货币、纪念币的设计、生产、管理等工作。上述具体服务，联邦机构主要以类似服务外包的形式委托联邦行政管理局承担，节约了大量人力和基础设施资源，提高了工作效率。目前，该局与越来越多的联邦机构建立此类服务委托关系，服务范围和业务量不断扩大。

　　联邦行政管理局不负责政府采购、后勤服务、住房保障和房地产管理等机关事务工作。其中政府采购主要为分散管理，各部门自设采购机构，执行采购招标法。后勤服务和住房保障实行市场化、合同化管理，联邦政府未就此专门设立统一机构。房地产管理方面，联邦财政部下属的不动产管理局（BImA）统一管理大部分联邦政府部门房地产的产权和处置；联邦环保部下属的联邦建筑与空间秩序管理局（BBR）承担联邦政府部门办公楼的建设、修缮等任务，并对柏林、波恩地区的主要政治、文化等建筑进行管理，大规模修缮由该局统一提出方案，通过招标确定建筑公司。

　　三、主要特点

　　（一）机关事务工作的“总承包商”。虽然联邦行政管理局的宗旨是把联邦政府各部门的机关事务工作统一起来，服务范围为整个联邦政府，但由于德国联邦制的国家组织形式和深厚的区域自治传统，其各州在立法、教育、文化、行政管理等方面有很大的自主权，所以机关事务工作很难由联邦行政管理局直接管理，而是根据服务需求以统一的标准，采取委托形式将具体服务工作外包。

　　（二）突发事件的应急工具。由于联邦行政管理局工作中直接与市场和社会对接，其提供的服务内容非常丰富和灵活，有时会承担部分公共突发事件的处理。例如，在东西德统一前不久，成千上万的东德和东欧国家的移民涌入西德，联邦行政管理局负责移民归国记录工作，共登记了397000余人，并将他们安置在各联邦州。1986年切尔诺贝利核电站泄漏事故后，该局历时5个月负责处理该事件当地德国籍人员的赔偿协助工作，共接受了300余个诉讼，协助赔偿金额达1.5亿欧元。此外，还先后承担了1997年奥德河洪水救援以及2004-2005年魏玛安娜阿马利亚图书馆火灾和印度洋海啸中的德籍人士救济等工作。

　　（三）信息技术的推广使用者。联邦行政管理局一直注重运用现代信息技术提供服务，是无纸化办公的先驱之一。1994年，联邦层面的电子病历管理开始在联邦行政管理局的文件管理系统中施行，并建立了服务中心（DLZ），首次提供跨部门服务。2000年，联邦行政管理局通过BAf?G-online框架，成为首批在电子政务框架内提供交易服务的联邦机构之一，允许在线申请教育贷款。2006年，联邦行政管理局设立了联邦信息技术局（BIT）。2009年，联邦IT委员会将联邦行政管理局命名为联邦政府首批IT服务中心之一。2010年起，联邦行政管理局充分发挥其数据库和信息技术的手段优势，按照共享服务的原则向其他机构提供信息技术支持。2015年，联邦政府进行了联邦信息技术基础设施的调整重组，联邦行政管理局内设的联邦信息技术局（BIT）转入新组建的联邦政府信息技术中心，集中管理信息技术事务，隶属于联邦财政部。

　　（四）社会公益事业的推动者。德国高度重视社会公益事业和残疾人权益保障，机关录用残疾人公务员比例很高。联邦行政管理局负责联邦政府的公务员招录，依据岗位条件定向招录残疾人公务员或在同等条件下优先录用。录用后，用人单位也会提供相应的配套服务，以方便残疾人公务员办公，如配备手语翻译、制作盲文文件等。这些都推动了残疾人权益的保障，并起到了良好的导向作用。

　　四、对我国机关事务工作的启示

　　（一）合理处理集中管理与市场供给的关系。随着市场化的发展，机关事务工作不必贪大求全，而应该专注于在服务标准、工作制度、发展方向、职责权限等方面加强统一的顶层设计，实现业务指导和宏观层面的集中。在具体服务内容和服务方式上，则应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将已形成相对成熟行业的服务项目外包，减少直接提供服务的行为。同时，通过政策引导、项目支持等手段，促进需要提供的服务项目形成市场供给资源，引导私人部门积极为政府提供服务保障。

　　（二）提高机关事务工作法治化水平。德国作为大陆法系的代表国家，其法学传统较为深厚，在政府管理中也倾向于以成文法作为工作的依据和遵循。由于政府的一切行为都可以找到法律支撑，其各项行政行为内容相对固定，权责清晰，过程规范，使得政府工作开展过程中争议较少。我国机关事务工作一直定位于政府内部事务，按照惯例和经验的做法比较多，成文的法律和规定还不系统，有些工作缺乏法律上的支撑，容易造成执行上的偏差和社会的误解。应加快机关事务立法进程和规章制度制定，并向社会公开，加强工作的规范性和操作性。此外，要统一规范机关事务工作服务标准和工作流程，解决机关事务工作在各地区各部门间的不平衡、不充分问题。

　　（三）提高服务保障信息化水平。由于机关事务工作大多直面服务对象，且服务内容繁杂、内容丰富。广泛运用信息化手段有利于简化办事流程，提高工作效率，增强服务接受方的办事体验。在日常工作中应以信息化建设为基础，把需求采集、流程办理、服务后评价等利用统一管理平台进行操作，既可以有效提供服务，也有利于进一步加强集中统一管理。

　　作者单位/国家机关事务管理局  齐鑫