机关事务管理改革创新发展40年不平凡之路

　　编者按：本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，系统总结了改革开放40年来机关事务保障服务管理工作。通过“在机关后勤服务社会化中找准市场与政府发挥作用的坐标，在党政机关自身建设中凸显了机关事务管理的职能定位，在经费变迁中明确了深化机关事务管理体制改革的新目标，在集中统一管理中担当治理体系和治理能力现代化的重任”四个维度，描绘了机关事务管理40年改革创新发展之路。

　　回顾机关事务工作40年改革创新发展历程，在党中央和国务院的领导下，广大机关事务工作者以对党忠诚、为党分忧、为党尽职的政治担当，以时不我待、只争朝夕、勇立潮头的历史责任感，凭着一股水滴石穿、铁杵磨针的韧劲和爬山过坎、披荆斩棘的干劲，用勤劳和智慧成功走出一条机关事务管理改革创新发展之路。

　　在机关后勤服务社会化中找准市场与政府发挥作用的坐标

　　机关事务管理体制改革是从机关后勤服务社会化开始的。1978年改革开放后，中央国家机关事务工作开始使用“机关后勤”这个关键词，从此拉开了机关事务管理体制改革的序幕。

　　1983年6月，中共中央十二届中央委员会书记处召开的第70次会议，在听取和讨论中央和国务院机关机构改革工作小组汇报时，涉及机关事务工作时提出“服务工作社会化问题，要逐步解决。”

　　经过几年探索，到1993年确立机关后勤管理体制改革的总体目标是：适应国家政治体制和经济体制改革的需要，逐步建立有中国特色的、适应社会主义市场经济发展的、符合机关实际的后勤管理体制，逐步实现后勤服务社会化。

　　以往，机关自办后勤普遍规模小，服务项目多而杂，主要为机关“小社会”中特定对象服务，缺乏对投入与产出的严格核算，真实成本无法通过市场反映出来，致使后勤保障服务成本高、质量差、效益低，难以满足机关保障服务需要。机关后勤服务社会化，放开机关后勤服务市场，运用市场手段配置资源，将机关后勤服务融入社会分工体系之中，使机关所办的“小而全”的“溪流”融入社会第三产业“洪流”，通过引入竞争机制，改革创新服务方式，有所为有所不为，扬长避短，尊重市场经济规律，发挥市场在资源配置中的作用，在服务的价格、质量、成本等方面可对比、可选择、可优化。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总体要求，同时在加快转变政府职能方面要求创新行政管理模式并“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。随着市场的成熟，政府提供公共产品或准公共产品越来越倾向于运用政府采购的方式，发挥市场配置资源的优势作用，让社会具有资质的单位来承担。机关事务管理部门是机关保障服务的主体，机关生活服务和大部分政务保障服务都可以通过政府采购的方式实行社会化。

　　机关后勤服务社会化的主要方式是“购买服务”“养事不养人”，发挥市场配置资源的决定性作用，充分利用社会资源为机关服务，实现后勤保障品质最优和成本最低的最佳效果。

　　经过多年的探索，大家认识到机关后勤服务社会化是一个历史过程，需要成熟的市场和有效的政府，共同承担起提供后勤服务产品的责任，不能急功近利和揠苗助长，也不能片面强调一方而否认另一方的作用。否则，就会事与愿违，欲速则不达，造成不必要的损失。

　　在推进机关后勤服务社会化的过程中，机关事务管理部门认识到机关后勤服务具有公益性，属于公共产品或准公共产品，具体来说保障政务的事务性服务具有公共产品属性，保障机关正常运转的生活类后勤服务具有准公共产品属性。

　　机关事务的特殊性决定了机关后勤保障服务具有公益性，出于安全和保密原因，机关后勤服务的个别项目，甚至有些部门的机关后勤服务不宜引进社会力量进行服务。机关保留服务项目通常突出政务类保障重点，规模虽小但精简高效，资源配置用市场手段，用人机制采取聘任制、合同制等灵活方式。

　　由于机关事务政务保障的公共属性，无论后勤服务采取何种方式提供，机关事务管理部门都有防范和化解风险，以及引导和规范的主体责任。因而，机关后勤服务社会化与机关事务管理部门加强监管并行不悖。

　　经过40年的探索，大家认识到机关后勤服务社会化，要遵循市场规律，要发挥市场配置后勤资源的决定性作用又要更好发挥机关事务管理部门的有效作用。

　　在党政机关自身建设中凸显了机关事务管理的职能定位

　　党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央高举改革开放大旗，以更大的政治勇气和政治智慧推进改革，用全局观念和系统思维谋划改革，推动新一轮改革大潮澎湃涌起。党中央果断作出全面深化改革的重大战略决策，召开党的十八届三中全会进行总体部署。党的十八大之后的5年，是我国改革集中推进、全面深入、成果显著的5年。这期间，机关事务管理部门认真领会习近平新时代中国特色社会主义思想，严格执行中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，以钉钉子精神持之以恒纠正“四风”，深化机关事务管理体制改革，努力采取切实可行的保障服务性改革措施将这些政治性要求落到实处。

　　2013年11月18日，中共中央、国务院颁布实施《党政机关厉行节约反对浪费条例》。《条例》出台的背景是一些党政机关讲排场、比阔气、大手大脚、奢侈浪费现象时有发生，特别是公款吃喝、违规配车、公款旅游、修建豪华楼堂馆所、大搞节庆论坛活动等问题十分突出，严重败坏了党风政风，严重损害了党和政府的形象和威信，广大干部群众对此反映强烈。为坚决刹住铺张浪费之风，习近平同志多次作出重要指示，中央专门作出部署，强调要以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制，切实遏制公务支出和公款消费中的各种违规违纪违法现象。《条例》所规范的内容，如党政机关经费管理、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等，是深化机关事务管理体制改革、做好保障服务工作的总依据，对于推进机关事务管理制度化、规范化、程序化具有十分重要的指导意义。

　　2013年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关国内公务接待管理规定》，进一步细化了《条例》中关于公务接待的要求，对规范和简化公务接待提出了明确要求，完善了公务接待制度等厉行节约制度体系，有利于刹住铺张浪费之风，切实遏制公务接待等公款消费中的各种乱象。

　　2014年7月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》，进一步细化了《条例》中关于公务用车的要求，强调要全面推进公务用车制度改革，解决公务用车领域存在的突出问题，规范公务用车运行管理，推进后勤服务社会化改革，有效降低行政成本。2017年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政机关公务用车管理办法》强调，根据《条例》等有关规定，制定本办法，旨在进一步规范党政机关公务用车管理，有效保障公务活动，促进党风廉政建设和节约型机关建设。

　　2017年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关办公用房管理办法》，进一步细化了《条例》中关于办公用房管理的规定，进一步明确规范党政机关办公用房管理，推进办公用房资源合理配置和节约集约使用，保障正常办公，降低行政成本，促进党风廉政建设和节约型机关建设。

　　如果说以上政策法规间接规范了机关事务管理的职能定位，那么，2012年10月1日实施的《机关事务管理条例》，以及2008年10月1日起施行的《公共机构节能条例》，则为加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低机关运行成本，建设节约型机关，提供了更为直接的法律保障。

　　这些条例以及规章制度，是机关事务管理的顶层设计。党政机关首先是政治机关，机关事务每一项工作中都包含着政治，而不是单纯的业务工作。将党中央、国务院的大政方针落到实处，离不开事务性保障服务措施。改革开放40年来，机关事务工作的发展趋势是，生活性服务比重逐步降低，规范性保障服务比重越来越大。机关事务管理部门所提供的公共服务主要是制度、办法、标准，以及组织、协调和规划、计划等。

　　在经费变迁中明确了深化机关事务管理体制改革的新目标

　　改革开放之初，推进机关事务管理体制改革的出发点是，精简行政机构、减少行政编制、减轻财政负担、提高工作效率、改善服务质量、增强保障能力。当时，国家财政收入整体水平不高，如1978年全国财政总收入仅为1121.12亿元，主要用于文化教育、体育卫生、科技国防和经济建设，能够用于机关后勤保障的费用更是少得可怜。减轻财政负担、弥补行政经费不足是那时设计机关事务管理体制改革方案的“重头戏”。

　　1993年9月17日，经国务院批准，国管局与中编办联合印发了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》，对机关后勤体制改革的目标、步骤以及机关后勤机构的设置、后勤管理职能与服务职能的划分以及预算管理原则等作了明确的规定，对机关后勤服务部门从行政序列划出后要解决的相关问题，从方针政策方面提出了明确的要求。文件实施后，国务院各部门将后勤服务职能从机关行政序列中划出，成立机关服务中心，为独立核算的事业单位。

　　1998年12月，国务院办公厅批转了国管局和中编办共同制定的《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》，建立和完善经费结算制度，促进机关服务中心从行政型、福利型向经营型、效益型转变，最终实行自收自支和企业化管理。

　　21世纪之前的机关事务管理体制改革，一条很明显的主线是减轻财政负担，弥补行政经费不足，解决机关干部职工福利。进入新世纪，随着国家财政状况的根本好转，如2018年财政收入186030亿元，大约是改革开放之初的166倍。40年来财政保障能力发生了翻天覆地的变化，应该说现阶段正常合理合法的保障服务需求财政有能力满足。

　　2011年5月4日，国务院要求中央部门公开2010年度出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费支出情况，地方比照中央公开经费。2011年中央部门“三公”经费预算94亿元，比上一年减少4200万元。党的十八大之后，2013年3月17日李克强总理强调，会见采访中外记者时本届政府任期内“约法三章”：一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。按照总理要求，这几年“三公”经费一直在压缩，以2018年为例，中央本级“三公”经费财政拨款预算限额58.8亿元，比2017年预算限额减少2.67亿元。在中央本级“三公”经费财政拨款预算总限额只减不增的前提下，诸多部门的“三公”经费进一步“缩水”。

　　在集中统一管理中担当治理体系和治理能力现代化的重任

　　机关事务就是由财政资金予以保障，为机关自身运转需要所提供的保障服务。而对保障服务的管理则是党政机关的自我规范和自我管理，是行政管理的有机组成部分。

　　2012年10月1日颁布实施的《机关事务管理条例》明确“政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理”，事实也充分证明机关事务集中统一管理是机关工作正常、有序、高效运转的现实需要。以提高行政管理效能为核心，加强机关事务的集中管理、统一保障，有利于解决政出多门、职能分散、权责分离、标准不一、苦乐不均、相互攀比、难以共享的问题，从而加强政府廉政建设；有助于政府各部门从繁琐的事务性工作中解脱出来，摆脱具体事务工作，精简机构和人员，转变职能，更好地履行专业化宏观管理职能，从而提高行政效率，降低行政成本；有利于集中研究解决机关事务的共性问题，统一保障服务政策和标准，增强管理的规范性和透明度，合理配置资源，提高保障服务效率；有利于建设高素质的管理队伍，形成规范化的管理制度，提高机关事务管理专业化、精细化、科学化水平。

　　习近平总书记在党的十八届三中全会上强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中，机关事务管理作为行政管理是国家治理体系的重要组成部分，旗帜鲜明地讲政治是机关事务保障服务管理的鲜明特征。推进治理体系和治理能力现代化，机关事务管理要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，构建权利责任匹配，制度政策标准统一，保障资源统筹，廉洁务实高效的管理体制，运用大数据思维和手段建立健全科学规范、系统完备的保障制度。

　　2016年11月9日，习近平总书记在中央军委后勤工作会议上的讲话，明确了中国特色后勤建设发展一系列带根本性方向性全局性的重大问题。以习近平新时代中国特色社会主义思想指导机关事务管理体制改革，广大机关事务工作者努力从机关事务工作纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，把握全面深化改革的内在规律，特别是把握全面深化改革的重大关系，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的机关事务制度体系，提升改革创新、统筹谋划、科学发展的能力水平，推进机关事务管理在国家治理体系和治理能力现代化中展现新气象、新作为。目前，辽宁、安徽、重庆等省区市机关事务管理局集中统一管理程度高，基本实现本级财政预算单位的机关事务工作和公务接待集中统一管理，并开始运用法治化、信息化、标准化等手段推进治理体系和治理能力现代化。

　　40年物换星移，岁月如歌。改革开放只有进行时，没有完成时，我们要不忘初心、牢记使命，继续以逢山开路、遇水架桥的开拓精神，推进治理体系和治理能力现代化，将机关事务保障服务管理事业推向新境界，继续书写机关事务管理新篇章。