“国家机关事务管理”授课要点

　　编者按：为推动机关事务学科建设和人才培养，国管局与北京大学联合开设了公共管理硕士（MPA）课程“国家机关事务管理”，由专家学者和国管局部分司级干部联合授课。我们将连续刊载12次课程的要点总结，供大家学习参考，本期刊登第一、二讲的要点。

　　第一讲 机关事务概论

　　国管局政策法规司司长陶雪良讲授了“机关事务概论”。指出不同历史阶段机关事务未能形成公认的统一的概念。从现阶段来看，主要是指对保障机关正常运行提供必要的经费、资产和服务，以及相应的规划、组织、协调和控制活动。它的本质属性有3个：一是不可或缺的行政行为。机关事务无论主体、对象还是方式、手段，都在行政管理的范畴内加以定位、研究和布局。机关事务管理部门不可能脱离行政机关而单独活动，必须根据行政机关的需求而提供保障，这其实是一种行政规则框架下的委托代理关系。二是法定的保障活动。机关事务直接为机关运行提供保障服务，某种意义上也是政府自我管理、自身建设的内容，机关运行经费的每一分钱都来自财政，其实物定额、预算水平和支出标准等都应该按照法定的要求和路径安排。三是间接的公共服务。机关事务是行政机关履行公共服务所必需的前置条件，其工作成效和成本也直接影响到行政机关提供公共服务的成效和成本。机关事务管理行为是行政行为的组成部分，要为直接公共服务创造条件和环境，是一项间接的公共服务。

　　分析了机关事务发展历程。在革命战争时期，体现为军事管理体制下的后勤保障，主要特征是集中管理的管理体制、基本平均分配的分配制度、贯彻自力更生的生产方针。在计划经济时期，以封闭化为最大特征，具体表现为管理方式行政化、服务保障福利化、运行模式封闭化。在市场经济时期，客体的改革倒逼保障主体进行改革，改革成为工作主旋律，规范管理成为工作重点，节约型机关建设成为工作主线。基于此，可以划分出3种模式：一是行政机关事务。在新中国成立后高度集中的计划经济体制下，资源配置供给制，消费方式福利性，运行模式为封闭式自我服务，管理上几乎完全依赖行政手段，服务上强调保证供给，分配上实行平均主义。二是经济机关事务。上世纪90年代初，顺应社会主义市场经济发展，推进机关后勤改革，撤销行政司（局），按照类似于经济实体设置机关服务中心，受机关委托管理部分行政、事务性工作，对内为机关提供后勤服务，对外向社会开展经营服务，逐步向自收自支和企业化管理方式过渡，建立后勤服务费用结算制度。三是法治机关事务。机关事务工作严格按照政策法规和制度标准进行管理和服务保障，实现以法治理的价值、要求和精神，做到组织机构规范、制度体系完备、体制机制健全、依法监督有力。

　　提出机关事务管理有阶段性。初级阶段是国家机关运行的维持系统，靠物质保障，实现运行有依，让机关“转起来”；中级阶段是国家机关运行的支撑系统，依政策保障，实现运行有效，让机关“转得快”；高级阶段是国家机关运行的调控系统，依法律保障，实现运行有度，让机关“转得好”。

　　第二讲 机关事务基础理论

　　北京大学政府管理学院教授高鹏程讲授了“机关事务基础理论”。开宗明义提出：鉴于我国是全球唯一的五级政府体制、诸权力系统都分布存在着机关事务、机关事务有着巨大的正负外部性三个方面的因素，当前加强机关事务管理研究具有必要性、紧迫性。论述了机关事务的历史源流和核心业务，夏朝已有牧正、庖正、车正；秦汉少府的四项职掌中，包含了掌管皇室的私奉养、掌管宫廷杂务、掌管宫廷手工业制作等3项机关事务职能；在东汉至隋朝，西汉少府掌管的宫廷杂务及宫廷用品制作等职能，转移到殿中监、光禄勋、太府卿等职官的职权中；及至清朝，机关事务职能归由内务府集中掌管，政令办公职能、财政职能与国家机关事务职能渐次分离。通过简单考察中国古代政治管理实践可以发现，无论是在先秦时代，还是二千年秦制时代，乃至延续到民国和新中国，古往今来一直都有的、核心的国家机关事务至少有三类：办公场所服务、食宿服务、交通服务。阐明了国家机关事务与政务办公职能、财政职能的差别。政务办公的目标是指向公共权力对社会的管理的，其工作内容在于国家权力对社会的规范和决策，更多地表现为正式文书、文件形成以及流转程序等。财政来源于社会，支出用途大部分用于社会，随着财政形态从古代社会的实物、徭役等形式，逐渐转向金银乃至现代国家的法币形式，财政本身越来越货币化，财政与国家机关事务也就出现了分离。国家机关事务服务于政务办公，是财政支出在国家权力组织中的内部使用，是国家权力组织的财政性“消费”。

　　通过对机关事务历史沿革和职能演进的分析，尝试对国家机关事务的概念、内涵及特征作出论述。国家机关事务是为保障国家机关组织的正常运转和达成目标，在这些国家机关组织的内部，以生产、计划或市场方式，将财政等资源要素加以有效转化，为前述组织中的其它机构及其工作人员提供办公环境等直接物质条件和通用服务的组织活动。基于要素分析和要素关系分析，国家机关事务的本质特征是政治必要性、内部服务性、资源转化性、空间物质性和综合发展性。政治必要性是指国家机关事务是伴随着从天子、皇帝到共和的政体演变，国家权力日益组织化，由此产生的组织的物质条件性；内部服务性是指国家机关事务具有内部性，然而其服务水平和质量却通过国家权力组织的运转，间接地对社会产生影响，因而又具有公共服务的间接性；资源转化性是指国家机关事务通过生产、计划、市场等方式，将财政等资源要素有效转化为直接物质条件和通用服务，形成有效的人力、物力和财力。从历史上的演变看，周代的天子之县、汤沐之邑，是诸侯朝见天子，天子赐以王畿以内的、供住宅和斋戒沐浴的封邑，这与驻京办制度有着历史的联系性；空间物质性是指国家机关事务直接在办公空间、生活空间和执行空间发生作用，体现在食宿、交通等物质性方面；综合发展性是指国家机关事务与政权变革（政体）、资源转换方式（经济形态）、社会意识形态（认知变化）息息相关，呈现出不断发展变化的特质。在本质特征之外，还包含着法治性、经济性、文化性等综合发展性的衍生特性。这些国家机关事务概念中的诸要素、本质特征和其他特征，在现实世界中可能存在彼此冲突的紧张状况，由此形成了机关事务的各种内在矛盾。

　　通过对概念、内涵和特征的论述，找出机关事务的内在矛盾源头，进而从晚近国家机关事务实践中业已出现的诸多重大问题，及其可能造成的负面社会政治后果，提出需要设立国家机关事务管理学，促进国家机关事务管理实践的专业化，提升国家机关事务领域中的国家治理能力的现代化。国家机关事务管理学的主要内容至少应包括：国家机关事务基础理论研究，主要包括构件研究（概念、定义以及特性、分类、作用、意义等），领域研究（体制、职能、方式等）和价值研究（效能、效率、公开、透明、平等、义务等）；国家机关事务历史研究，主要包括通史和断代史、中国史和外国史、思想史和制度史研究；国家机关事务关系领域研究，主要包括机关事务与办公、人事、财政的职能关系研究，以及国家权力体制内部机关事务关系研究等；国家机关事务特性领域研究，主要是基于机关事务本质特征的研究，比如政治必要性在不同政治层次、不同权力性质的机构中的表现形态研究，国家机关事务分散管理与集中统一管理的综合发展性研究等。国家机关事务应用领域研究，比如服务标准化、教育培训、餐饮文化研究等。

　　国家机关事务是随着早期国家产生而产生的、在国家权力机构组织中早已存在的工作职能。从历史纵向维度看，国家机关事务与国家权力机关的政务办公、财政等其它存在着逐渐分离的过程。这种分离意味着，由于人类社会本身的经济社会基础日益发展而不断地复杂化，政治职能也不断分蘖和职能精细化。虽然国家机关事务的核心职能从古至今的变化不大，但是国家机关事务与其他国家权力机构职能的关系、与社会经济条件的关系，却日益复杂化。国家机关事务的内外环境随着时代的变迁，其所服务的国家权力机关中的其它机构、其获得的资源要素及将这些资源要素转化为特定空间物质条件和通用服务的方式，都面临着日益深化的局面。