赋权与赋能：政府职能转变背景下提高机关事务服务水平之路

　　转变政府职能是深化行政体制改革的核心，党和政府正通过深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加快政府职能从管理向治理的深刻转变。机关事务工作作为党和政府工作的重要方面，同样应以加快政府职能深刻转变作为根本遵循，聚焦聚力机关事务服务高质量发展，进而促进机关行政效能的提高。而赋权赋能可以成为构建政府治理体系，促进机关事务服务高质量发展的路径之一。

　　一、赋权与赋能

　　（一）赋权与赋能的含义

　　赋权亦称充权、增权或增能，源自西方20世纪六七十年代的社会学研究，指赋予或充实个人或群体的权力，挖掘与激发个人或群体潜能的过程、介入方式和实践活动。现在赋权赋能概念延伸至政治学、行政学、管理学、教育学等领域，在政府治理、公共服务和公共决策领域被广泛运用。在政治实践中，赋权一般有两层含义，一是指赋予权力（empowerment），二是指赋予权利（entitlement）。在管理学领域，赋权主要强调的是前者。此处的权力是广义的概念，指个体A对于个体B的行为发生影响的能力。由此可见，广义的赋权包含着赋能的内涵。组织和管理者不仅可以给予员工某种正式的权力，而且也可以通过管理者或者同事伙伴式的支持，通过知识、信息、技术等资源的链接与分享，使员工发展自身的能力，并运用这种力量解决自身、团队和组织的问题。从狭义的角度看，权力是传统的权力概念，指职位权力，此时把赋权与赋能并列。无论是广义概念，还是狭义概念，赋权不仅关注赋予员工权力,让员工承担更多工作责任，拥有更多工作自主性；而且还关注员工心理赋权，即员工对自身影响力的信念、施加影响的努力和对组织政治环境的理解。赋能同样也是关注两个方面，赋予员工能力和员工的自我效能感。

　　（二）授权与赋权的差异

　　赋权与授权(delegation)有着根本的不同，赋权是不同于授权的一种新的管理方法。

　　1.权力范围不同。赋权的权力外延大于职位权力；而授权所指的权力是职位权力，授权是指管理者将自己的部分职权授予下属。

　　2.员工的主体性不同。在授权行动中，员工是被动地接受权力；而在赋权行动中，员工可以发挥更多的主动性和主体性，甚至自我赋权。

　　3.运用权力的角度不同。当两个或更多的人共同分享信息、知识及责任时,总体权力会增加,赋权是非零总和博弈；而授权是将一定量的权力进行分配,意味着权力是有限的,授予别人多少，自己就失去多少,是零总和博弈。

　　4.关注的焦点不同。赋权关注员工在工作过程中感受到的控制力、影响力、自我效能感与工作价值，关注员工内在工作动机的形成和工作能力的发展；而授权关注权力如何分配以及责权利的匹配。

　　5.功能不同。赋权着眼于员工发展和组织发展，增进组织对环境的敏感性，有利于组织的持续发展；授权着眼于工作任务的完成和管理者责任的分担。

　　6.价值观不同。赋权关注人的价值，重视人员和组织的成长、合作、参与过程以及咨询精神，其基本价值观念是尊重、信任和支持、权力均等和参与；而授权关注任务，在授权活动中人具有更多的工具性。

　　（三）赋权赋能的层次

　　赋权赋能包括四个层次：第一，个人层次，使员工感觉到自己有能力去影响或解决问题；第二，人际层次，通过个人与他人合作促成问题的解决；第三，团队层次，团队合作促成团队问题的解决；第四，组织层次，促成组织层面的改变和问题解决。

　　二、赋权与赋能对提高机关事务服务水平的功能价值

　　（一）唤起员工主人翁意识，真正实现全员参与服务

　　服务在本质上是无形的，它的生产可能与实际产品有关，也可能无关，但一定与服务的提供者有关。绝大部分机关事务服务工作是高接触性的，即客户与服务者接触较多的服务，因此，机关事务服务水平的提高有赖于全体员工的真正参与。而赋权赋能以关注员工的行动能力为起点，赋予员工行动的权力，发展员工积极的自我意识，能够唤起员工主人翁意识，促进员工工作的主动性。另外，政府治理强调权力来源的多样性，强调发挥多主体的作用，主张在社会治理多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识。政府治理模式与赋权赋能理念具有内在契合性，赋权赋能强调员工的主体性，以关注员工的增权为起点，倡导赋予员工参与决策的权力，强调被赋权的主体通过团队合作，解决团队或组织的问题，并在解决问题的过程中与他人分享知识和技能。由此可见，赋权赋能是政府职能转变背景下唤起员工主人翁意识，促进全员参与服务，提高机关事务服务水平的重要学术及实践概念。

　　（二）赋予员工工作自主性，激发员工的自我责任感

　　所谓工作自主性，指一项工作给任职者在安排工作内容、确定工作程序、采用工作方法方面，提供了多大的自由度、独立性及自己做决定的权力。政府管理模式下的传统政府是典型的科层制组织，绝大部分权力集中在管理者手中，组织中的管理者大都是中心性领导，下属围着上司转。这种权力和领导模式的优势是控制性和精确性强，但弊端是员工被动性工作和机械性工作，倾向于为上司负责，而忽视对自己的行为负责。而赋权赋能给予员工工作自主性，倡导员工行动，并为自己的行动负责，有利于激发员工的自我责任感。

　　（三）提升员工自我效能感，激发服务热情和额外的努力

　　服务具有很强的人与人的互动性，服务品质在相当的程度上由服务者的热情和额外努力决定。研究证明，赋权赋能可以提升员工自我效能感，激发服务热情和额外的努力。班杜拉认为自我效能感是“人们对自身能否利用所拥有的技能去完成某项工作行为的自信程度”。赋权赋能领导行为给员工传递了信任和认可的信号，给予员工更多的权力和责任，鼓励、支持和创造条件使员工充分发挥自己的能力和影响力，从而提升了员工的自我效能感，进而增强其内在工作动机，激发服务热情，愿意将精力投入到工作中去，并愿意付出超出职责范围的额外努力。另外，赋权赋能能提高员工基于组织的自尊水平，员工肯定自己在组织中的价值，相信自己对组织而言是有价值的成员，因而会将组织视作满足自己需求的载体,更倾向于将组织融入自己的生活。

　　（四）增进员工对组织和领导的认同，将个人目标与组织目标连接

　　赋权赋能的领导者信任员工，尊重员工的价值，肯定和包容员工对组织的建言行为，对员工的工作和发展提供更多的支持，创造支持性的工作关系和参与性工作气氛，这些行为给下属带来较高的支持感、安全感和公平感，进而员工对领导、团队和组织产生较高的信任和认同。同时，赋权赋能领导行为关注员工的需求，有利于员工将个人目标与组织目标连接，在实现组织目标的同时也实现个人目标，并逐渐将组织目标内在化，将组织目标作为个人目标体系的一部分。

　　（五）促进员工成长，培育更多领导者

　　在领导学范畴中，领导并不直接与职务划等号，领导（leadship）是存在于领导者与追随者之间的一种有影响力的关系，在这种关系中，双方都寻求改变并期待其结果能够反映他们共同的目标。被赋权赋能的员工更可能从被动服从者，成长为自我领导者；员工可以超越自己的职责范围去参与解决组织存在的问题，在更广范围内拥有影响力，有机会成为协作型领导；权力下放到团队，一些创新和问题解决型非正式团队出现，正式或非正式的自我管理型团体领导将增多；为了更好地赋权赋能，正式领导者必须发展导师和教练技能，领导力将得到提升。总之，从长期看，赋权赋能将提升组织整体的领导力水平，提升组织人力资本含量，使组织的领导者后继有人。

　　（六）有利服务创新和建言行为产生，使组织更具外部适应性

　　一方面，赋权赋能使员工拥有更多自主和协作的空间，可以根据服务对象和工作场景的变化，及时调整自己的服务方法，甚至可以创造性地提供服务。一线员工更能适应服务对象需求、技术、市场的变化，及时进行产品和服务的创新。创新使组织富有活力，使组织更能适应日益复杂的竞争环境。另一方面，在中国文化情景下，员工建言行为的潜在风险较大，当员工对于组织或管理者有些看法时，大多时候会选择沉默。而赋权赋能显著地正向影响员工对领导和组织的信任，使组织政治氛围更和谐，能显著增强员工对自己能力的信心，进而显著地正向影响员工建言行为。由于普通员工最接近服务对象和市场，更能直接感受到组织业绩下滑和信誉不佳的原因，更容易发现影响组织发展的机遇和挑战，因此，员工建言行为使管理者及时获取第一手信息，为迅速又高质量的管理决策奠定基础，从而增进组织对服务对象等外部环境的适应性，使组织得以持续变革和发展。

　　三、在机关事务服务工作中员工赋权与赋能的实现策略

　　（一）管理者着力增进组织信任

　　依赖职务的管理者往往错误地认为员工应当主动前来满足他们的所需与所想，实际上员工不会为他们不信任的管理者付出最大的努力，他们给予其的只是不情愿的服从，绝对不会是他们的头脑和真心。在组织中人与人彼此信任可以促进人与人之间信息、技术、与工作相关的知识和权力的流动，组织信任程度高是赋权赋能的催化剂。管理者可以通过切实的行动着力增进组织信任，例如向员工传达认同和关怀的信号，通过授权、指导、关心和鼓励等方式建立良好的上下级关系；表彰合作和相互帮助的典范，倡导员工间的相互信任；提倡组织容错文化，对建言持有更开放的态度，员工建言时不一定提供解决方案，不随便给员工扣上发牢骚的帽子或降低对建言人的工作评价，员工不会由于建言导致负面的职业后果；对建言纠错行为给予物质和荣誉奖励，让员工看到管理者的决心和意志。

　　（二）主管加强对员工的工作指导

　　员工工作能力的70%是在工作训练中发展出来的，可见主管在赋能方面的责任之大。如果招聘的不是成熟度高的员工，而主管又不注重对其进行引导、指导和训练，服务品质和工作效率就无法得到保证，组织和员工个人也会付出更大的员工成长成本。真正优秀的主管并非只是营造一个舒适的工作环境，更重要的是肩负培育和教导员工的责任，使他们尽快学会高效率地工作和提供高品质的服务，并在结果和目标控制导向下，积极支持和指导员工，确保员工实现生产率和工作成果。最终服务成果的产出能力是机关事务工作胜任力的资格认定线，员工最终要依靠自己的表现生存，而不是所谓的潜力。

　　（三）支持员工个人发展常态化

　　爱人者方能御人，如果组织不能真正关爱员工，就很难领导他们。相信每个员工都希望在组织中不断发展，有一个成功的职业生涯。组织应该与员工建立更深层的联系，把了解和发展他们作为组织目标之一，将员工的个人发展需求镶嵌到组织发展之中，尽量创造条件达成员工的个人发展规划。为了更准确地了解员工，基于员工特性制订合理的个人发展计划，组织可以采取常态化的“自我申报制度”，每年向员工发一份“自我申报表”，自愿填写。内容包括3年来主要的工作成绩；对于现在状态是否满足；评估自己的能力；今后一二年内是否打算变换工种，变换什么工作；将来想担任的职务；希望接受的教育或想研修的内容；受过什么训练；主管领导的意见和处理情况。结合岗位需要及个人发展意向，经过主管与下属沟通，达成促使员工自身素质、技能提高的个人发展计划，可以包括培训、特别指导、指派特别项目、岗位轮换等。

　　（四）搭建建言通道系统

　　建言即建议的言论，通过口头或书面形式对工作提出建议。韦尔奇曾说：优秀的管理者应该是开放的，对待员工也是非常坦率的，他们向上、向下、向左右去接触组织中的各种员工，他们让自己之于员工的“触手可及”成为一种信仰。有生命力的组织一定是自上而下与自下而上的沟通达到平衡，尊重员工的不同看法和观点，搭建建言通道系统，给员工自由表达和交流想法的空间。例如，专项议题意见征集、网络建言平台、意见箱、定期的领导会见日、员工申诉程序、每周的员工智囊团讨论会、每月一次的建言座谈会、半年一次的代表提案上交、一年一次的代表团体会议、年度满意度调查、冲突分析、工作反馈、走动式管理、咨询委员会、意见征询小组、私下人际沟通等。开放的建言通道系统是网络状的，跨越组织内部纵向和横向界限，也可以跨越组织边界，搭建来自客户、供应商、媒体等利益相关者的建言通道。

　　（五）建设回应性机关事务部门

　　回应是指机关事务部门对于服务对象和员工诉求的回答或响应。回应体现以民为本、维护公共利益，促进社会公正、服务导向、迅速有效回应、依法治理的基本特征。回应更多地是反映组织对于服务对象和员工诉求的倾向性态度，呈现与员工、客户合作的治理模式。例如，许多组织开展调查但并不使用调查结果，很少使用调查结果去指导组织管理和变革的实施。这种“只问不做”的做法使员工质疑管理者的诚信正直，并失去对组织的信赖和忠诚。而回应性组织的数据收集和行动通常是连续进行的，向调查对象反馈调查结果，分析问题出现的原因并共同制定和实施解决问题的办法。之后，进一步收集信息以分析方案实施后产生的结果。

　　（六）创建多种形式的团队赋权赋能

　　重视挖掘各类团队的智慧，团队是赋权赋能的主要载体。第一，给基层团队赋权赋能。将一些权力下放给基层团队，给予其更多自主权，促进团队快速回应，提高服务效率。第二，鼓励员工自发成立服务创新小组。第三，鼓励员工自发成立问题解决小组，解决责任区内的问题。小组可以在授权限度内采取行动，一般由来自同一部门的几个员工组成，每周用几个小时的时间碰头，讨论如何提高产品和服务质量、生产效率和改善工作环境。第四，参与决策团队。根据议题从各组织层级中挑选出几名至几十名员工组成研讨团，为问题解决提出方案。管理者对解决方案只能做出三种选择：当场同意、当场否决或进一步询问情况。

　　（七）提供专业支持和资源支持

　　专家是赋权赋能促进者的角色，资源是赋权赋能的基本物质保障。第一，专家开设工作坊，通过讲授、案例分析、实习、答疑解惑等方式，对员工和领导进行赋权赋能技能训练和辅导。第二，专家以促进者的角色，深入走访员工，为员工提供利益表达和建言的机会。第三，作为拥有强大的主观能动性的员工个体，不一定会因为组织的赋能赋权规划和领导号召，而自动产生百分百的投入，关键在于员工是否感知到可以掌控资源，当员工意识到组织会给予充分的资源支持，哪怕是在解决问题所需要的资金、设备、培训、时间及其他必备资源达到最低限度的要求时，员工都会愿意积极参与进来。

　　中国社会科学院大学教授 徐莉