改革开放40年机关事务法治建设回顾

　　党的十一届三中全会开启了改革开放的伟大征程，也开启了法治建设的伟大征程。40年来，机关事务管理部门积极融入党和国家事业发展大局，认真谋划和推进法治建设，充分发挥法治对改革的保障和促进作用，有效提升机关事务法治水平。特别是党的十八大以来，深入贯彻全面依法治国战略，提出治理法治化的目标，健全法规制度体系，狠抓法规制度执行，实施标准化战略，促进机关事务法治建设再上新台阶。

　　一、改革开放以来机关事务法治建设历程

　　党的十一届三中全会作出两项重大决策：一是把党和国家工作的重心由以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心；二是发出“加强社会主义法制”的号召，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制工作十六字方针。以这次会议为起点，中国特色社会主义法治事业蓬勃发展，与此相适应，机关事务法治建设大致经历了三个发展阶段。

　　（一）恢复重建阶段（1978年-1997年）。邓小平同志在总结文革惨痛教训时指出“为了加强民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一阶段，机关事务法治建设主要有以下举措：

　　一是全面清理文革遗留问题，做好拨乱反正工作。1978年，国管局党组成立审干定案复查小组，负责全局科级及以下工作人员在“文革”及以前历次运动中的案件复查工作，处以上干部平反工作由国务院办公室党组负责，陆续为受到迫害的同志平反，撤销错误结论、恢复名誉、肃清影响。

　　二是严格依法办事，健全工作制度。加强内部制度建设，先后制定出台局党组改进领导工作的几项措施、局务会议和局长办公会议简则、局工作规则，以及加强廉政建设的规定、保持机关廉洁的暂行规定等工作规则，建立健全科学民主决策机制。

　　三是适应工作重点转变，加强规章制度建设。1979年，国管局党组先后召开8次会议，强调把工作重点转移到业务建设上来，在年度工作要点中将“建立和健全规章制度，提高管理水平和工作效率”列为重点工作。陆续制定出台了中央国家机关行政经费、差旅费、会议费、固定资产管理等办法，业务工作基本实现有章可循，并且代中央起草了高级干部生活待遇规定、党政机关汽车配备和使用管理规定等重要法规。

　　（二）快速发展阶段（1997年-2012年）。党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，第九届全国人大二次会议以宪法修正案的形式将“法治”正式载入宪法。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标和要求。这一阶段，机关事务法治建设的主要举措有：

　　一是推动出台《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》等重要法规。2004年国管局着手起草《机关事务管理条例》，并从2007年起连续6年列入国务院年度立法计划，于2012年10月1日起正式施行，成为第一部全面规范机关事务工作的行政法规。牵头起草《公共机构节能条例》，2008年10月1日起正式施行，是机关事务领域的第一部行政法规。此外，牵头起草了公务接待、省部级干部用车管理等党内法规以及中央国家机关办公用房、中央单位用地、驻京办事机构管理等法规性文件。

　　二是推动机关事务工作纳入相关法律。积极发挥职能作用，加强与有关部门沟通协调，推动《节约能源法》设置专门一节规定公共机构节能，《人民防空法》明确了“中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作”，《土地管理法》《城乡规划法》等法律中也都体现了机关事务有关工作。

　　三是提升依法行政水平。制定《国务院机关事务管理局关于积极推进依法行政的意见》，对提升机关事务管理部门依法行政水平作出顶层设计。健全规章制度建设机制，制定局规章制度制定和备案工作规定，规范计划管理、合法性审查、决定公布有关程序。认真组织法治宣传教育，2008年5月国管局被评为全国“五五”普法中期先进单位，有关单位和同志获得荣誉称号。

　　（三）全面推进阶段（2012年至今）。以习近平同志为核心的党中央在全面总结以往经验基础上，提出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略任务。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这一阶段，机关事务法治建设的主要举措有：

　　一是完善机关事务法规体系。积极参与中央厉行节约反对浪费“1+20”制度体系建设，参与起草《党政机关厉行节约反对浪费条例》，牵头起草《党政机关办公用房管理办法》和修订《党政机关公务用车管理办法》《党政机关公务接待管理规定》等党内法规，基本实现了机关事务重点领域法规全覆盖。

　　二是提升治理法治化水平。加强统筹谋划，制定印发《中共国管局党组关于加快推进机关事务法治建设若干问题的意见》。落实中央“放管服”改革部署，进一步精简行政审批事项，主动开展权责清单编制试点，切实规范和改进审批与服务行为。做好法律事务，制定合同管理办法，建立行政复议和行政应诉工作机制，建立法律顾问和公职律师制度。

　　三是启动机关运行保障立法。全面评估《机关事务管理条例》施行5周年情况，委托中国人民大学开展课题研究，加强与全国人大常委会法工委、预算工委等部门及民主党派的沟通协作力度，推动“机关运行和行政事业性国有资产管理方面的立法项目”列为第十三届全国人大常委会立法规划第三类立法项目。

　　二、改革开放以来机关事务法治建设的主要成就

　　改革开放40年来，特别是党的十八大以来，机关事务法治建设在提高认识水平、加强制度建设、夯实机构和人才基础等方面取得了丰硕成果，有力推进机关事务工作改革创新发展。

　　（一）认识水平不断深化提升。伴随机关事务工作发展，对机关事务法治建设的认识不断加深。改革开放之初，健全工作制度以为民主提供保障；适应“全局的工作重点转移到业务建设上来”，加强规章制度建设以提高管理水平和工作效率。依法治国战略实施后，朱镕基同志强调“机关事务工作也要深化改革，要坚持管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向，逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设需要的后勤保障机制。”迈入新时代，在国家治理体系和治理能力现代化下认识和推进机关事务工作，提出治理法治化目标，强调“治理法治化带有管总性质”，对机关事务法治建设的认识和定位达到新的高度。

　　（二）法规制度体系初步建立。40年来，经历了以制定局规章制度为主，到推动机关事务工作纳入相关法律、牵头起草机关事务工作法规，再到实施标准化战略、狠抓法规制度执行的发展过程，逐步建立健全了以《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》为核心，以办公用房、公务用车、公务接待和公共机构节能等领域专项法规为主干，以各项领域规范性文件为延伸的机关事务法规制度体系。目前，国管局牵头起草的法规和法规性文件共有14件，制定部门规章7件、局外发规范性文件300余件、局内工作制度280余件，20多个省区市制定出台了本地区机关事务管理办法。

　　（三）依法行政逐渐向纵深推进。干部职工的法治意识、法治思维得到培养锻炼，初步形成学法懂法、信法尊法、守法用法的机关事务法治文化。强化对权力的监督和制约，建立风险评估、合法性审查机制以及信息公开、信访等工作机制。严格规范权力运行，行政审批事项数量由2001年的22项压缩为4项，保留审批事项全部编制5项工作制度，5项公共服务全部编制办事指南、服务规范和满意度评价表，有序开展“双随机、一公开”监督检查，主动在局内6个试点单位组织编制权责清单、服务清单。

　　（四）机构职能和人才队伍得到有力夯实。从1998年在局办公室设立法规处，到2008年加挂政策法规司牌子，再到2014年单设政策法规司，机关事务法制工作机构的规格不断提升、人员编制不断增加，职能从负责规章制度审核，扩展到起草机关事务有关法律法规草案、政策和规章并监督实施，特别是近年来还陆续拓展了一些职能，建立集法规政策制定、理论创新、改革统筹、行业指导于一体的职能体系。省级机关事务管理部门都明确了负责法治建设的内设机构，近一半设立法规处。大量招录法律专业人才，建立公职律师制度，加强与高等院校合作，聘用律师事务所作为法律顾问，有力充实机关事务法治建设工作队伍。

　　同时，也要看到，机关事务法治建设还存在一些亟待解决的问题。从法规制度体系的完备性来看，呈现出“两头小、中间大”的特征，缺少一部统一的法律以及具体标准规范，近年来没有单独颁布过部门规章。从法规制度的科学性来看，已有的法规制度存在职权划分不够清晰、重要概念不够明确等问题。从法规制度的施行情况来看，有的法规配套制度出台不及时，有的未得到严格执行，有的动态调整不及时。从法治基础来看，法治意识有待加强，运用法治思维和法治方式推动发展的能力有待提高。

　　三、改革开放以来机关事务法治建设的主要经验

　　机关事务法治建设的丰富实践积累了许多具有参考价值和借鉴意义的成功经验，以下几个方面尤为值得继续坚持。

　　（一）在服务党和国家工作大局中谋划机关事务法治建设。严格落实中央法治工作部署，及时制定出台配套文件，明确重点举措，压实工作责任，确保工作推动不落后、不掉队。同时，围绕经济社会发展中带有全局性、战略性的重大问题，找准机关事务法治建设的着力点和落脚点。比如，充分发挥在全面从严治党中的职能作用，牵头制定修订了党政机关办公用房、公务用车、公务接待管理和驻京（省会）城市清理规范等方面的法规。

　　（二）注重围绕业务工作推进机关事务法治建设。业务工作是法治建设的基础，机关事务法治建设要有利于机关事务工作的改革发展。一方面，从业务需求出发，聚焦重点领域和关键环节，加强制度建设，提升工作效率和水平。比如，推进标准化建设，制定出台标准规范，提升管理和保障效能。另一方面，坚持立法先行，提前制定法规制度，促进业务工作的开展。比如，推动《节约能源法》单列一节对公共机构节能作出规定，牵头起草《公共机构节能条例》，打开了公共机构节能工作的新局面。

　　（三）协同推进改革与法治。把握好法治和改革的对立统一关系，努力做到两者相互促进、交相辉映。充分运用法治思维和法治方式研究改革思路、制定改革方案、推进改革落实，以法治引领改革方向、以法治规范改革进程、以法治化解改革风险、以法治巩固重点改革和专项任务成果。坚持用改革创新促进机关事务法治建设，积极开展机关事务立法，勇于推动法律制度创新，切实建立健全法规制度的立改释废全流程管理机制。

　　（四）坚持循序渐进与跨越式发展、整体推进和重点突破相互结合。机关事务工作具有内部性，长期以来被视为机关内部行为，机关事务法治建设进度落后于法治政府建设整体进程。要准确把握机关事务工作发展阶段，坚持问题导向，注意循序渐进强弱项、补短板，也要在重要法律法规起草等方面敢于发力，推动跨越式发展。要提高站位、融入大局，加强对机关事务法治建设的顶层设计，做到统筹兼顾、协调发展，也要有计划、有步骤地选择部分领域，集中资源和力量，以重点突破带动全面提升。

　　四、机关事务法治建设的未来展望

　　历经40年的发展，机关事务法治建设取得了长足进步，形势喜人、未来可期，也仍有许多领域需要进一步加强和提升。未来一段时期，应当着力在以下几个方面取得突破。

　　（一）加快推进机关运行保障立法。严格落实第十三届全国人大常委会立法规划，充分借鉴美国、俄罗斯等国家的立法理念和立法模式，突出“机关运行保障管理”的目标定位，推进机构、职能、权限、程序、责任等法定化，构建集中统一、保障有力、运行高效的管理体制机制，加快推动机关运行保障管理法出台。当前，要加强与科研院所和高端智库合作，深入开展国内外立法调研，夯实立法工作基础；进一步统筹立法资源，加大与有关部门的沟通协调力度，积极寻求全国人大法工委、司法部等部门的支持，充分动员机关事务系统力量，汇聚形成立法合力。

　　（二）优化机关事务法规制度体系。深入贯彻《机关事务管理条例》等法规，及时进行修订完善、适时进行动态调整，指导督促有关地区机关事务管理部门抓紧出台本地区实施办法，鼓励有条件的地市结合实际制定配套办法。持续实施标准化战略，建立标准化工作机制，推进分项标准制订修订工作，严格按标准供应、按标准调配、按标准运行，打通法规制度落地的“最后一公里”。完善规章制度建设，规范规章和行政规范性文件制定程序，依照法定职权以国管局令形式发布部门规章，健全规章制度的“立、改、释、废”全流程管理机制。

　　（三）完善机关事务法治实施机制。提升干部职工法治意识，增强运用法治思维和法治方式推动机关事务工作发展的能力。狠抓《机关事务管理条例》等法规制度的贯彻落实，确保有关规定落到实处、取得实效，重点抓好《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》的贯彻实施，会同有关部门及时出台配套制度，稳妥推进办公用房权属统一登记、公务用车统一购置经费等规定的落实。深入推进放管服改革，精简行政审批事项、优化审批流程、提高审批效率；加强事中事后监管，完善“双随机、一公开”监管机制；继续开展权责清单编制试点并及时推广，严格按照清单行使权力。

　　作者单位/国家机关事务管理局  徐强