“国家机关事务管理”课程授课要点

　　编者按：为推动机关事务学科建设和人才培养，国管局与北京大学联合开设了公共管理硕士（MPA）课程“国家机关事务管理”，由专家学者和国管局部分司级干部联合授课。我们将连续刊载12次课程的要点总结，供大家学习参考。本期刊登第三、四讲要点。

　　第三讲 我国机关事务发展历史沿革

　　10月28日，“国家机关事务管理”课程第三讲在北京大学开课，北京大学政府管理学院教授关海庭讲授了“我国机关事务历史沿革综述”。

　　关海庭系统梳理了我国机关事务发展的历史，并将其划分为七个重要阶段。第一阶段是中共成立初期。机关事务工作涵盖在秘书工作职能之中，以“八七”会议为分界线，中共中央机关设立了专门负责后勤的机构——“总务科”，形成了机关事务工作的雏形。第二阶段是瑞金时期的苏维埃政府时期。在一切为了战争的大背景下，政府部门成立了承担综合协调和后勤保障职能的总务厅，机关事务工作实行集中管理、统一供应，呈现出精干高效的显著特征，政府管理中第一次有了系统的机关事务工作，为机关事务管理的发展积累了丰富的经验和教训。第三阶段是延安时期。党中央面临国民党封锁下残酷的战争环境，军委供给部通过开骡马店、军人合作社、进行食盐交易等方式创造收入、补给军费，同时大力精兵简政，压减财政支出。第四阶段是西柏坡时期。机关运行经费主要来源于人民群众，机关事务工作逐渐趋于系统化规范化，实行预算制度，制定供给标准，规定奖惩办法等。第五阶段是建国至改革开放前期。这一时期机关事务工作开始有了较为成熟的机构设置，1950年12月成立了中央人民政府政务院机关事务管理局。1954年更名为国务院机关事务管理局，统一负责党、政、人大、政协领导人的生活和警卫工作，机关事务工作总体原则是将服务保障工作尽量交由社会办理，改变供给制度，实行企业经营办法。进入文革以后，机关事务管理机构职能发生改变，工作重心出现偏移，从事大量经济活动，大幅压减编制，机关事务工作发展一度受挫。第六阶段是改革开放初期。机关事务管理机构历经拨乱反正和调整，不断解放思想，扩大机关后勤服务范围，加快服务社会化工作调整步伐，推进后勤体制改革取得阶段性进展。第七阶段是全面实行社会主义市场经济时期。机关事务工作首次提出管理科学化、服务社会化、保障法制化的改革方向，管理职能与服务职能进一步分开，政府部门设立内部服务机构——机关服务中心。2012年我国第一部全面规范机关事务管理活动的行政规范《机关事务管理条例》正式公布，迈出了机关事务管理工作法治化治理的重要一步。

　　关海庭在总结机关事务工作发展历史的同时，结合自己的学术研究领域，着重与大家分享了关于机关事务管理工作的几点启示：一是理想信念是做好机关事务工作的根本保障。他认为中国共产党政治信仰体系中共同走向文明富裕的目标，以及人民性的政治文化核心，应是机关事务工作内在发展的动力和精神引领。机关事务工作应在理论研究之初，积极关注并深入思考在机关事务管理工作中如何推进信仰建设的问题。二是勤俭节约、艰苦奋斗是做好机关事务工作的根本原则。机关事务管理工作应在加强服务保障工作的同时，加强对权力的监督和制约，遵章守纪，勤俭务实，科学把控服务保障标准，警惕官僚特权阶层形成，损害党和国家的形象。三是精兵简政是做好机关事务工作的根本方向。机关事务管理机构应围绕职能核心，减少无效的机构设置，提倡求真务实、勤政高效的工作作风，积极探索购买公共服务等保障方式，精兵简政，建立精干有效的组织构架，不断提高机关事务管理效能。

　　关海庭表示，机关事务管理理论研究是政府管理学科中新兴的研究领域，虽然刚刚起步，但意义深远而重大。其内涵、外延、历史等研究都在积极探索之中，很多观点的提出源于实践，但缺乏学术理论方面的验证。机关事务管理的理论研究需要群策群力，更需要百家争鸣、取长补短，只有这样这一理论才能更加成熟，才能更好地指导实践。

　　第四讲 机关事务管理法治化

　　11月11日，北京大学国家机关事务研究中心主任、法学院教授吴志攀围绕我国机关事务管理法治化的几个问题作专题授课。

　　吴志攀认为，我国机关事务管理法治化是当前和今后一个时期政府机关在立法、学法和用法几方面的一项重要工作，研究我国机关事务管理法治理论是公共管理学、法学和社会学理论工作者的一项重要课题。政府机关在过去的长期工作中积累了丰富的机关事务管理的实践经验，培养了一大批专业化管理队伍，形成了机关事务管理的方针政策，有必要将这些宝贵的经验和政策加以制度化、法治化。

　　吴志攀首先回顾了改革开放四十年来我国国家法治化进程，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，代表着中国特色社会主义法治体系基本形成。《决定》对于做好机关事务管理法治化理论研究、建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的机关事务法律制度体系，有着重要的、直接的指导意义。

　　第一个问题：机关事务管理法治化要从中国实际出发。通过比较中西方文化传统和社会意识对法律和法治问题的不同认知，吴志攀提出，相较于西方社会，中国人对公平正义的追求，更加强调天理、国法、人情的统一，对法治公正的价值取向更加注重结果正义而非程序正义。因此，推进机关事务管理法治化进程，需要与我们国家的法治文化传统相契合，从中国的问题、中国的经验出发，特别是机关事务工作具有天然的服务保障性质，很多事情并无现成的法律规制可循，这种情况下更加需要注重法与理、情与理的有机统一。

　　第二个问题：如何理解以建立节约型机关为目标。通过梳理2005年至今中央关于建设节约型社会、节约型机关的一系列理论政策阐述，吴志攀指出厉行节约是中央对党政机关的一贯要求。艰苦朴素、勤俭节约是党政机关的重要形象，从这种意义上说，如果保障机关运行是一种比较纯粹的内部性，那么机关事务工作以建设节约型机关为目标则兼具内部性和外部性，有利于树立党和国家在人民群众心中的良好形象，促进党群、政群关系和谐互动。如何处理好建设节约型机关与保障机关高效运行的关系，是机关事务法治化的一个重要议题。

　　第三个问题：关于机关事务的管理方式。吴志攀教授认为，机关事务管理的集中或分散，与社会历史阶段、经济发展水平，以及外部配套程度、契约执行完善、“便利原则”等因素都密切相关，并无一定成规。集中管理不等于统一管理，前者与分散管理相对应，指各个事项由一个主体去实施执行，后者则强调制度、规范、标准的一致性。互联网时代已经到来，不久的将来电子政务、生物信息算法、人工智能和大数据分析对人类社会的管理模式将产生巨大影响，政府机构如何适应网络社会，是一个迫切需要得到解答的重要课题。机关事务工作通过为机关运行提供服务保障，而间接的接触社会，信息化社会分散化、多元化、智能化的特点，也必将深远的影响和改变着机关事务的管理方式。

　　第四个问题：机关事务管理的法律执行与法律责任。吴志攀指出，法律与政策的区别之一，在于法律在执行中会产生法律责任。所谓法律是“看得见的正义”，其中之义即是有人必须承担法律责任。机关事务管理的法律责任十分复杂，既涉及党政机关这种法人单位，也关系到领导责任人和直接责任人，既有刑事责任、民事责任，也有行政责任，当然也包括党规党纪。在进行机关运行保障立法时，需要对这些法律责任进行廓清。

　　最后，吴志攀结合自己对信息化社会的理解，对未来机关事务管理进行了展望。人工智能和大数据技术的发展，已经给人类生活和工作带来全新的变化，机关事务也不可能例外。未来可能会出现“自助服务式”机关、“弹性工作制”机关、“校园化”机关，比如美国“硅谷”已经出现“校园化”公司，即开放或半开放，允许员工的家人、朋友甚至社会人士参观、用餐和使用服务设施，从而加强公司与社会的联系。机关事务管理法治化应当在坚持从我国实际出发，以建设节约型机关为基本目标的前提下，进一步转变观念，增强立法的前瞻性、预见性，更好地回应新科技、新业态所带来的挑战。

　　(本刊编辑)