“国家机关事务管理”课程授课要点

　　编者按：为推动机关事务学科建设和人才培养，国管局与北京大学联合开设了公共管理硕士（MPA）课程“国家机关事务管理”，由专家学者和国管局部分司级干部联合授课。我们将连续刊载12次课程的要点总结，供大家学习参考。本期刊登第七、八讲要点。

　　第七讲 机关事务管理职能的科学定位与完善对策

　　——以湖北省为例

　　2018年12月2日，“国家机关事务管理”课程第7讲开课，由武汉大学机关事务管理研究中心主任丁煌教授围绕“机关事务管理职能的科学定位与完善对策——以湖北省为例”作专题授课。

　　首先，结合新时代全面从严治党的需要、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要以及湖北省建设现代化强省的需要，分析了机关事务职能优化的时代背景。一是全面从严治党的需要。机关事务管理职能优化符合加强党的政治建设的需要，符合加强党风廉政建设的需要，符合新时代全面从严治党向纵深发展的需要；二是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。机关事务职能优化是完善国家治理体系的重要内容，是提升国家治理能力的重要手段，是实现国家治理现代化的重要途径。三是湖北省建设现代化强省的需要。机关事务职能优化是建设美丽中国、实现生态文明的需要，是实现湖北省新时代发展战略的需要，也符合湖北机关事务工作改革创新的需要。

　　其次，结合大量机关事务工作中的实际案例，具体分析了湖北省机关事务管理职能建设的成效和存在的问题，重点介绍了本次深化党和国家机构改革过程中湖北省局采取的新举措。一是湖北省机关事务管理机构及职能演变及现状。丁教授将湖北省机关事务管理机构及职能演变分为三个时期，即成立和动荡时期（1955-1980），此时为省革委会机关事务管理局；改革和发展时期（1980-2012），这一时期经过调整定为副厅级单位；全面深化改革时期（2012年至今），定为正厅级参公事业单位，管理范围逐渐拓展。并结合实际案例，详解了管理局的机构设置和主要职能。二是湖北省机关事务职能建设成效。经过实践和理论的逐步探索，湖北省不断加强机关事务管理机构建设，初步形成了集中统一管理体制，并在拓展机关事务管理职能范围的过程中，顺利完成了各项重点改革和专项任务。通过转变机关事务管理方式，较大提高了工作水平和质量，同时进一步理顺了职能关系，使得以机关事务管理部门为主导、多层次协作治理的新格局开始建立。三是职能建设存在的主要问题。虽然成效显著，湖北省机关事务职能建设中也存在以下诸多问题：机关事务管理机构不够健全有力；职能配置存在明显短板，集中集约管理有待加强；管理方式较为单一，管理方法有待改进；部分机关事务管理职责边界不清晰，政事关系有待厘清。具体分析，主要由观念滞后、制度建设不配套、职能调整滞后、人员素质和结构不合理等原因造成。

　　最后，丁煌教授结合国家治理体系和治理能力现代化的理论需求和现实需求，分析了机关事务管理职能在政治上、国家治理中、社会主义市场经济中的重要定位和完善对策。一是机关事务管理职能定位。在政治上要成为党的意志贯彻者、作风建设实施者和廉洁机关的维护者；在国家治理中要成为政府高效运行的保障者、现代治理工具的使用推广者和多元治理主体的发动者；在社会主义市场经济中要成为机关服务计划和规则的制定者、机关服务市场的监管者和机关服务绩效的评估者。二是机关事务管理职能完善对策。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻十九大精神，围绕建设节约型廉洁型机关这一主线，按照政务与事务、宏观与微观、决策与执行既合理分工又有机统一的原则，优化职能配置，构建系统完备、科学规范、边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的机构职能体系，全面提升机关事务治理能力和治理水平。具体来说，要采取如下措施：设立健全有力、集中统一的机关事务管理机构；整合机关事务管理资源，优化职能配置；改进管理方式，进行流程再造，推进机关事务工作高质量发展；明确责任主体，理顺机关事务管理工作关系。

　　国家的改革和治理呼唤机关事务管理的科学化，丁教授从基础理论和实际案例的角度，对于我们完善机关职能建设提供了有益思考和积极探索。

　　第八讲 标准化视野下的“三公经费”管理

　　——美国实践对我们的启示

　　2018年12月9日，“国家机关事务管理”课程由北京大学政府管理学院周志忍教授授课。周教授以生动的例子和详实的数据，介绍了美国联邦政府在“三公经费”管理上的实践，并进一步归纳总结，讲述了带给我们的启示。

　　一是服务标准与成本意识。机关事务工作要高度重视成本意识，以最低的成本提供高水平的管理和服务。服务标准应适度，不能脱离社会接受程度。成本控制需要建立机制，通过法律规定、预算控制、成本信息系统和信息公开、接受问责和社会监督等方式实施，只通过内部监控进行成本控制的效果有限。例如，美国《联邦车队维修成本节约法》规定：行政部门鼓励使用修复件维修车辆，同时列出了不予鼓励的3种情况：没有降低维修成本，明显降低车辆性能，延迟车辆重新交付使用。美国联邦政府定期公开年度各部门乘用车数据，接受社会监督，包括各部门乘用车数量、类型、总行驶里程、车均里程、总成本、每英里成本等。

　　二是标准统一性和因地适宜。标准需要统一，同时，标准统一要有限度，在多样化环境和条件下使用一个标准，就是简单化“一刀切”。“一刀切”是惰政，其效果比无标准好不了多少。例外管理是一门艺术，例外情形下的例外规则是更高超的标准。例外管理要精细化，要基于科学依据和核算，明晰列举例外并针对性制定标准，而非使用“一般”“原则上”之类的笼统说辞。以美国联邦政府的公务差旅补贴为例，食宿补助标准尽可能因地制宜，并设置一般标准和旺季标准。一般标准是指位置便利、条件达标的“中档旅店”上一年的日均房费数据，旺季标准是指住宿价高于平时15%以上且延续两个月以上或者连续两个月住宿费高于平时10-14%且入住率达到70%以上。又如，美国联邦政府规定了专车享受人员清单，除驻外大使和总领事外，行政部门文职系统最多只有61人，但同时又明确了可配置专车的3种例外情形：明显且迫近的威胁、紧急状态出现、履行职责的需要。

　　三是标准严肃性与人性化管理。标准严肃性和人性化管理应结合。例如，美国联邦政府规定，公务人员不论行政级别（总统副总统除外），公务出行标准不因级别不同而差异，一律限制乘坐公务或头等舱，类似情况体现在住宿和补助标准、公务车辆配置标准等方面。又如，会议、培训包干费若包括饮食，要在个人差旅补助中扣除，比例为早餐15%、午餐25%、晚餐40%；因团体差旅获得免费午餐或晚餐优惠也要相应扣除；筹办会议和大型活动获得的积分、优惠券、礼品等，应全部上交单位。如发现有意作假者，罚款10000美元或处5年以下有期徒刑。在严肃标准的同时，又有人性化例外情况：因工伤或残疾，经医生提出要求，一般公务人员也可乘坐公务或头等舱，必要时家属或护理可陪同；规划行程（加中途转机）超过14小时，一般公务人员可坐公务舱；个人出于健康或宗教信仰原因不接受会议包餐，可自行解决并照常领取补助。

　　四是监管职能和服务职能。监管和服务的共同点是：目标相同（经济、效率、质量与客户满意），手段相似（规则/标准制定、落实、监督），不同点是：监管着眼于控制和遵从，凭借某种强制力；服务着眼于扶持帮助，主要依靠吸引力。监管和服务密不可分、相辅相成，从部门之间关系看，抓监管可能引起异议甚至矛盾冲突，抓服务则不会那么敏感。例如，美国联邦总务署的服务职能中包括较多的增值服务，例如协议航班信息系统和便捷预定服务系统、协议旅店信息系统和便捷预定服务系统、公务车和办公用房的信息服务系统、采购信息平台和针对各类客户的服务系统等。

　　五是自由裁量与外部监控。赋予部门一定的自由裁量权具有其必然性，自由裁量具有潜在风险，可能导致领导特权、部门攀比。风险控制应当依赖外部监控，包括审计监督、信息公开和社会监督。例如，美国立法规定，部门办公用房建设或年租赁资金总额超过150万美元，或办公用房改造资金超过75万美元，部长办公室装修或家具购置超过5000美元，须事先获得国会批准。又如，美国差旅管理条例规定了可以乘坐飞机非经济舱的9种例外情况，赋予各部门一定的自由裁量权，同时，美国联邦总务署定期公布各部门公务出行乘坐飞机非经济舱汇总数据、各部门高级官员乘坐公务机数据及乘坐理由，以外部监督、信息公开防范风险，限制自由裁量权。

　　他山之石可以攻玉，美国联邦政府在三公经费管理上的实践，带给我们许多深刻的启示，有助于我们进一步推进机关事务标准化工作。

　　(本刊编辑)