“国家机关事务管理”课程授课要点

　　编者按：为推动机关事务学科建设和人才培养，国管局与北京大学联合开设了公共管理硕士（MPA）课程“国家机关事务管理”，由专家学者和国管局部分司级干部联合授课。我们将连续刊载12次课程的要点总结，供大家学习参考。本期刊登第九、十讲要点。

　　第九讲 机关事务工作之党政机关办公用房管理

　　2018年12月16日，北京大学“国家机关事务管理”课程第9讲开讲，国管局房地产管理司司长徐永胜由办公用房的概念切题，从古今中外概览、我国管理进程、当前管理制度、改革中的保障和未来发展方向等5个方面，向学员们全方位、多角度、深层次地呈现了党政机关办公用房管理的过去、现在和未来。

　　办公用房是保障党政机关正常运行需要设置的基本工作场所，包括办公室、服务用房、设备用房和附属用房。与办公用房相对的是技术业务用房，即为保障党政机关开展专项技术性业务所设置的特殊工作场所，如政务大厅、审讯室、拘留室、应急指挥大厅、检疫实验室、专项档案室等。办公用房管理在机关事务工作中具有特殊的重要性，是保障机关运行的物质基础，是党和政府形象的直接代表，是国有资产的主要组成部分。

　　古今中外概览

　　古今中外，办公用房管理具有悠久的历史。一是关于我国清代衙署情况。具有集中布置、突出重点、功能分类、合理分区的特点。中国古代有“官不修衙”的传统，缺点是导致旧时衙署办公条件较差、安全隐患较多，事故频发；优点是与“厉行节约反对浪费”精神相一致，值得发扬传承。二是关于西方国家办公用房管理情况。有多种模式，美国在联邦层面设置有负责机关事务管理（含办公用房管理）的机构（美国总务署），英国由特定的部门负责办公用房管理（内阁办公室下属的政府资产办公室），日本由财政部门（财务省）综合管理政府公共资产，德国设置隶属财政部门的专门机构负责政府公共资产管理，芬兰由国有固定资产公司以企业形式实施市场化运营，为政府提供并管理办公用房及国有文艺活动场地等。从西方国家办公用房管理实践中，可以得出六点启示：推进集中统一管理、推进标准化建设、严控建设项目审批、提升现代化水平、专业化物业管理、探索租金制模式。

　　办公用房管理进程

　　新中国建立以后，我国办公用房管理历程可以分为六个阶段。一是1949年到1955年的全面接管进驻阶段。大量接管使用解放前旧有房屋，如使馆、衙署、民国建筑等，多位于老城区内。1954年设立国务院机关事务管理局。二是1955年到1978年的改革前摸索阶段。管理主体从完全属地化管理，到上级和属地共同管理，再到各管本级的数次探索，“苏联方案”“梁陈方案”等规划理念互有取舍。三是1978年到2001年的开放转型发展阶段。所有权登记制度建立，各部门将办公用房登记至本部门名下。出现调配困难、苦乐不均、缺少规划等问题。四是2001年到2012年的推进集中统一管理阶段。2001年，在中央层面探索办公用房集中统一管理，并将办公用房权属集中统一登记至国管局名下。2012年，将中央管理模式向全国范围推广。五是2012年至2018年的全面从严治党阶段。“约法三章”承诺政府性楼堂馆所一律不得新建。各级党政机关领导干部严格按照《党政机关办公用房建设标准》的规定配置办公用房。六是2018年至今的横向集中统一，纵向上下指导阶段。2017年12月5日，经中央领导同意，国管局牵头起草的《党政机关办公用房管理办法》以中央办公厅、国务院办公厅名义印发全国。横向上，由机关事务管理等部门负责集中统一管理本级办公用房。纵向上，由机关事务管理等部门负责指导下级党政机关办公用房管理工作。

　　当前管理制度

　　《党政机关办公用房管理办法》是第一部在全国范围统一规范各级党政机关办公用房管理的党内法规，是覆盖办公用房全生命周期的管理制度。关于管理对象。《党政机关办公用房管理办法》适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。关于职责分工。发展改革委负责建设项目审批、建设标准制定以及投资安排等；财政部负责预算安排、指导开展资产管理等；机关事务管理部门负责“规划、权属、调剂、使用监管、处置、维修”等实物管理环节。关于管理体制。坚持问题导向，构建“四统一”管理体系。针对分散办公、配套设施重复的问题，实现统一规划，优化调整布局；针对苦乐不均、调剂困难的问题，实现统一权属，夯实管理基础；针对频繁建设、超标准建设等问题，实现统一配置，严把“入口”关；针对资源闲置、使用效益低的问题，实现统一处置，严把“出口”关；针对违规使用等问题，进一步规范使用管理，突出强调全方位监督问责。

　　改革中的保障

　　关于改革情况。2018年2月28日，十九届三中全会研究通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》；3月，中央印发《深化党和国家机构改革方案》。机构调整情况有多种类型，有在一个部门基础上组建、重组或优化的部门，如农村农业部、审计署；有多个部门组建的部门，如自然资源部、水利部等；有新设立部门，如退役军人事务部等；有调整隶属管理的部门，如社保基金会等。关于保障原则。立足于做好党和国家机构改革中的办公用房保障工作，明确了整体分布相对集中、办公场所相对集中、充分利用现有资源等三个基本原则。关于保障路径。规划了“三步走、三优化”的保障路径，第一步是确定办公场所，保障正常运转，第二步是办公区内部优化整合，第三步是推进优化办公区域布局。

　　围绕“五化”展望未来

　　一是法治化。健全制度体系，奠定管理基础，涵盖统计报告、使用管理、资产清查、建设项目备案、租金管理等制度。二是标准化。加强标准建设，指导工作开展。涵盖建设、维修、租金、物业服务等标准。三是信息化。利用现代工具，提升管理效能。逐步在全国普及信息化管理模式，免费提供系统软件，避免资源浪费，逐步实现系统对接，打造全国一张网，为宏观决策提供支撑。四是绩效化。精准惩差奖优，督促工作水平提升。涵盖考核主体、对象、方式、频率、内容、标准，奖惩等方面。五是社会化。实现管办分离，在建设中，积极引入代建制，实现“交钥匙”工程；在保障中，多元化采取自有、租用相结合，提高租用比例；在处置中，建立资产运营平台，统一管理运维；在物业中，委托社会物业公司承接，并委托第三方执行监管。

　　第十讲 大力推进机关运行成本管理创新

　　2018年12月23日，北京大学“国家机关事务管理”课程迎来第10讲，国管局财务管理司司长王德从五个方面讲授了如何大力推进机关运行成本管理创新。

　　一、机关运行成本问题是实施全面预算绩效管理面临的重大课题

　　王德司长首先从被民众广泛关注的“三公”经费支出传言开始谈起，每年全国的“三公”经费支出到底是多少，众说纷纭，扑朔迷离，没有哪一级政府或机构能拿出真实、具体的数据。问题的主要原因在于部门预算改革之后，政府收支分类改革科目进行了调整，将原来的“行政管理费类”散落在“行政运行”“事业运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“离退休人员管理机构”等科目中，导致无法准确统计机关运行经费支出实际情况，机关运行成本成了“外行看不懂，内行说不清”的问题。

　　大力推进机关运行成本管理创新正是回应民众之问、社会之关切、新时代之要求。需要实施全面规范透明、标准科学、约束有力的预算绩效管理制度，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。

　　二、机关运行成本管理创新的理论与实践

　　（一）理论探索层面

　　政府的竞争和创新力水平有两个重要的指标：成本和绩效。政府成本越低，绩效越高，政府竞争和创新力就越强；相反，政府成本越高，绩效越低，政府竞争力就越弱。加强政府成本理论探索不仅可以进一步促使政府的高绩效行政，更能促进社会经济的持续、稳定、快速发展。

　　政府成本有狭义与广义之分。狭义地讲，政府成本是政府为实现治理目标而投入的各种经济资源的总和，一般用政府当期财政支出和经济耗费来衡量，其实质是政府治理的当期经济成本或者说行政成本。广义地讲，政府成本就是政府为实现治理目标所采取的治理行为对社会造成的各种影响及其结果的总和。

　　政府成本一类是可以用会计度量的最终消费支出，货币或者实物形态，一类是难以度量的非货币形态。根据政府成本的组成，可将其划分为政治成本、经济成本、社会文化成本；按照制度运行、变迁的理论，可将政府成本分为政府制度性成本、政府决策成本、政府运行成本、政府公信力成本。

　　政府运行成本是指政府维持日常运行的各项花费的总和，通常表现为财政预算的政府各项支出的总和，即相当于我们通常所说的财政支出。它包括行政管理支出、经济建设支出、社会文教支出、国防支出以及其他支出。在这些支出项目中，除行政管理支出特别是其中的公务员工资外，其他都是可控的——其支出规模具有弹性，可通过一定的技术手段来提高资金的使用效率，减少不必要的支出。政府运行成本在一定程度上标志着政府的调控能力。

　　（二）政策研究层面

　　近年来，中央国家机关有关部门坚持前瞻思考，理论先行，全面学习了解发达国家机关运行经费管理体制、管理方式和制度措施，实地调研考察各地机关运行经费管理情况，会同相关领域权威专家研究机关运行经费体制、机制、方法等重点问题，汲取成熟国家和地区先进经验，先后开展机关运行经费概念、管理体制、模式、标准体系建设等专题研究，形成系列专题调研报告、工作专著。通过深入研究，明晰了机关运行经费的概念、范围边界和特点，确立了机关运行经费管理改革框架、路径，起草了改革总体工作方案，确立了推进改革的主要思路和关键节点，有针对性地提出了工作思路，为深化改革奠定了坚实基础。从2005年首次提出“行政运行和机关事务”款级科目，到2006年首次提到“机关运行经费”概念，再到2012年《机关事务条例》明确“机关运行经费”的定义，再到2014年国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》要求，“严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准”。

　　（三）实务操作层面

　　2010年，在中央国家机关组织10个部门试填机关运行经费支出情况，开展统计工作；2012年，持续多年不间断在中央国家机关90多个部门开展统计和报表填报工作；2016年国管局和国家统计局建立机关运行成本统计报表制度，把统计范围第一次延伸到各省区市政府本级；2017年，财政部要求编制下一年度部门预算和三年支出规划时，要填列机关工资福利支出、机关商品和服务支出、机关资本性支出等，国管局在四川、辽宁等省开展试点，将统计范围扩大到地级市政府本级；2018年，财政部区分部门经济分类科目和政府经济分类科目，以便更好地统计机关运行经费。

　　三、机关运行成本管理创新面临的主要问题

　　（一）发现的规律

　　机关运行成本总额与经济社会发展水平、职能履行、编制内实有人数呈正相关关系；机关事务管理集中度高的地区和部门人均运行成本较低，反之较高；经费管控力度对机关运行成本支出结构有明显影响；由于缺乏统一的核算口径和支出标准，部分单项支出差异较大。

　　（二）遇到的困难

　　概念方面，对“机关运行经费”概念的内涵外延和实操理解有差别；机制方面，只是与统计部门联合工作，财政部门没有介入，权威性受影响；手段方面，没有开发统计信息系统和软件；节点方面，没有和预决算工作形成大体一致的时间安排，影响积极性和准确性。

　　（三）面临的问题

　　收支分列科目问题。将原来的“行政管理费类”分解细化为行政运行、事业运行、一般行政管理事务、机关服务、离退休管理机构等科目。表面上看是细化和具体了，却将原来在一个科目下能集中反映的行政管理和机关运行支出分散在5个甚至更多的科目中，导致无法准确掌握年度行政管理和机关运行经费支出情况。

　　政府会计制度问题。以收付实现制为基础的政府会计制度，其收入、支出的确认不是以应收应付而是以实际收到或付出为依据。导致没有将政府各项业务活动所形成的财政资源和财政责任全部纳入会计核算、报告范围，无法如实反映政府资产、负债和家底情况，无法全面客观反映机关运行成本。

　　费用定额标准问题。一是数量严重不足。基本支出定额中，人员经费定额只有8个项目，日常公用经费定额只有13个项目，项目支出定额只有210个项目。二是修订不及时。已出台的标准，有些明显不符合实际需求，但迟迟没有修订。三是衔接不到位。已经出台的定额标准中，大多作为支出限额标准使用，没能作为预算编制的依据来使用，停留在“标准是标准，预算是预算”两张皮中。

　　统计指标问题。主要是：指标体系不完整，数据抽样不完善，手段比较落后，方法有待改进，没有形成科学的统计指标体系，一定程度上影响了统计工作的精确性和精准性。

　　四、机关运行成本管理创新主要思路和目标

　　（一）总体思路

　　全面实施机关运行经费预算绩效管理，建成全方位、全过程、全覆盖的机关运行经费预算绩效管理体系。实现机关运行成本总量可控、结构合理、横向可比、定额清晰、标准科学、方法恰当、绩效可核、约束有效。

　　（二）工作目标

　　总量可控。机关运行各项支出总和可控，控制在财政总收支的一定范围内，与国民生产总值、社会人均纯收入、全社会消费水平等形成恰当的比例关系。

　　结构合理。工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助以及基本建设支出和其他资本性支出，结构合理，规模适度，比例恰当。消除“两化”问题。

　　横向可比。不同机关运行成本的数量、结构、规模、功能等要素可以互相比较、相互镜鉴，形成标准成本；在此基础上开展成本的核算、控制、考核、分析与评价。

　　定额清晰。基本支出与项目支出定额，人员经费与日常公用经费定额，内容完整、项目完备、结构优化、制定科学、程序规范、修订及时。

　　标准科学。建立基本定额标准体系，完善项目支出定额体系，健全预算项目分类标准体系；形成工资福利类、资产构建类、劳务成本类、物资消耗类、计提费用类等标准体系，构建机关运行经费标准体系，实现定额标准管理规范化、科学化和制度化。

　　方法恰当。改现行收付实现制为权责发生制的政府财务会计制度。健全政府财务报告体系、政府财务报告审计和公开机制。健全全面规范、公开透明的机关运行成本会计制度。

　　绩效可核。完善机关运行经费绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程。健全机关运行成本绩效指标框架和分行业、分领域、分层次的机关运行成本绩效指标体系。推动机关运行经费预算管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信、公开透明。

　　约束有效。机关事务管理部门在财政部门的指导下，建立机关运行重大政策、项目预算绩效评价机制，开展部门运行整体绩效，对下级机关运行情况实施综合绩效评价。健全评价结果反馈制度和问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。

　　（三）主要任务

　　建立科学完备的指标体系。指标体系是对机关运行成本进行预测或评价研究的基础和前提。要求要素完整、体系完备、相互独立、可测可比、相对稳定。

　　完善高效运行的政策体系。宏观财政政策决定机关运行成本政策体系的战略方向和结构功能。中观财政政策决定机关运行成本政策体系的作用区域与重点对象。微观财政政策决定机关运行成本政策体系的价值取向与基本要求。制定出的政策要体现科学性、综合性、针对性、约束性、可操作性、创新性和惩罚性。

　　健全合理严格的标准体系。机关运行成本标准化是将标准化的理念、原则、方法运用到机关运行成本的管理与服务中，通过制定标准并付诸实施，达到质量目标化、方法规范化、过程程序化、管理精细化，从而获得最佳服务和管理保障效益的过程。

　　建设全面系统的统计体系。建立覆盖全面、调查准确、核算科学、运作高效、服务优质、保障有力的机关运行成本统计体系。主要任务包括：完善统计名录、健全统计标准、完善指标体系、改进统计方法、完善统计手段、健全组织系统、深化统计分析等。

　　推行充满活力的绩效评价体系。各级机关事务管理部门是推行绩效考评制度的责任主体，模式可以分为体制内评价和体制外评价或普适性绩效评价、行业性绩效评价和专项绩效评价。在效能督查、指标考核和第三方评议的基础上，参考使用平衡计分卡、作业成本法、关键业绩指标评价法以及“成本—收益”分析法、最低费用选择法、公共定价法等。运用互联网、大数据和云计算等手段，围绕经济性、效率性、效果性和公平性，重点关注内部管理、制度建设、标准完善、投入产出、资产与负债、改革创新、公共服务等方面，研究出台《机关运行成本绩效目标管理办法》《机关运行成本绩效考核办法》等制度办法。

　　实施基于效能的政绩考核体系。在价值取向上，最低目标是政府内部的“管理与控制”，最高目标是成为政府的“战略治理工具”；在内容界定上，首先是做了什么，其次是做得怎样，再次是应该做什么；在责任主体上，转变为社会、媒体、第三方机构等多元考核主体，构建“多元共考”的工作新格局；在工作方法上，逐步转变为主客观有机结合、多元平衡的考核。

　　五、当前要重视并解决的几个问题

　　（一）改革政府收支分类科目

　　在现有预算会计制度之下设立“机关运行支出”专有科目，以解决口径问题。针对政府支出功能分类，在现有一般公共预算支出的分类级科目的基础上，专门设立“机关运行支出”科目；在稽核上，将目前散落在“一般公共服务支出”项级科目的“行政运行”“事业运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“离退休人员管理机构”等支出，纳入“机关运行支出”类级科目集中反映。针对政府支出经济分类，改革的办法是区分日常性与专项性、费用性与资本性项目，明晰公用经费与项目经费边界，界定基本支出公用经费范围。

　　（二）深化政府会计制度改革

　　建立机关运行成本会计制度，以解决核算问题。从核算目标看，在《基本准则》前提下，体现预算会计“反映收支”和财务会计“反映受托责任”要求；从核算对象看，参照预算会计分类方法，将机关运行成本分为政府机关运行成本和部门机关运行成本；从核算方法看，根据机关标准成本制订经费成本费用计划，编制经费预算和实施成本控制。

　　（三）完善实物定额标准

　　形成机关运行实物费用定额标准体系，以解决计量问题。（1）改革的工作思路：对于费用性支出，采取定员定额办法；对于资本性支出，根据实物配置标准，制定预算定额标准，对于专项、非经常性资本支出，结合专业特点、行业标准，逐一编制预算定额。（2）工作具体措施：明晰机关运行成本定额项目、制定机关运行成本定额标准、建立激励和约束机制和实施动态管理和单项补充。

　　（四）改进机关运行成本统计工作

　　准确归集核算机关运行成本，以解决统计问题。（1）调整机关运行经费统计调查制度。优化统计报表设计，改基于预算会计、收付实现制的统计制度为基于财政会计制度、权责发生制的统计制度。完善数据统计基础、统计内容以及会计核算方法。（2）优化统计报表数据审核公式。研发统计软件，完善统计报表结构、内容和审核模板，明晰统计数据勾稽关系、细化报表审核公式，提高统计质量和效率。（3）做好统计结果运用和推广。建立和完善机关运行成本统计考评制度，研究出台《机关运行成本统计管理办法》《机关运行成本统计和核算规定》，形成对机关运行成本管理工作的正向激励。

　　(本刊编辑)