关于推进信息类产品采购标准化建设的思考

　　《政府采购法》颁布十五年来，先后出台的一系列的法律、行政法规、部门规章、规范性文件，初步构建了政府采购政策制度体系。随着关注点由程序导向向结果导向倾斜，政府采购制度体系、招标执行、履约监管、技术支撑等多方面都面临变革，中央深改委审议通过的《深化政府采购制度改革方案》，为政府采购制度改革和执行、履约标准化建设指明了方向。按照国管局机关事务标准化发展规划的部署要求，中央国家机关政府采购中心积极推进采购需求标准及评审体系标准制定工作，初步建立了信息类产品采购技术标准体系。经过一年来的不断改进和试用，技术标准体系在进一步满足采购需求、提高采购效率、优化中标产品质量、规范专家评标、遏制投标人围标串标等方面收效显著，后续将作为信息类产品采购组织方式的技术标准和定价机制基础支撑，逐步完善货物和服务政府采购全流程电子化技术标准工作。

　　一、采购需求标准化的必要性

　　一是深化贯彻“放管服”战略部署的必然要求。随着“放管服”的不断推进，政府采购领域也面临着深刻的变革。实施条例和18号令等法规的出台和修订充分体现了：简政放权，取消和下放行政许可多项，为切实发挥市场在资源配置中的决定作用奠定了坚实基础；放管结合，创新监管体制，着力提高政府在政府采购中的宏观调控和科学管理水平；优化服务，提出物有所值的理念，强化履约管理，强化采购人市场主体责任，规范市场行为。随着政府采购制度改革的不断深化，制定相关技术标准成为政府采购从粗放式低价中标向精细化物有所值转变的必然要求。

　　二是落实机关事务标准化发展规划的重要途径。2018年3月国管局颁布《机关事务标准化发展规划（2018-2020年）》。规划强调构建机关事务标准体系、健全机关事务标准实施监督体系、强化机关事务标准化工作运行体系。采购标准在规划中划定的机关事务国家标准、行业标准、地方标准和团体标准中可以列入政府采购行业标准范畴。通过完善政府采购管理标准，规范政府采购组织和实施行为，不断提高与其他相关行业标准的衔接度，做好与相关法律法规的协调配套，鼓励引导政府采购技术保障体系发展，逐步形成协同发展、协调配套的政府采购标准体系。政府采购涉及财政部门、采购人、供应商、集采机构、行业专家、社会研究机构等多方关系人，其管理体系的标准化，对于实践政府采购公开公平公正诚信的原则，更好地发挥政府采购的政策功能，至关重要，更是落实机关事务标准化发展规划的重要组成部分和途径之一。

　　三是应对政采制度改革和平台建设的客观需要。2012年3月国务院提出加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，2013年2月财政部公布《关于印发<全国政府采购管理交易系统建设总体规划>和<财政采购业务基础数据规范>的通知》，2015年8月国办印发《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》，2015年9月财政部发布《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》，2016年8月14部门联合颁布《公共资源交易平台管理暂行办法》，2018年11月14日中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》。建立健全政府采购行业规范、技术标准是适应政府采购制度改革新情况和应对公共资源交易平台建设新挑战的客观需要。

　　四是解决信息类产品采购面临问题的有效措施。信息类产品政府采购具有产品多样化、需求差异化、政策规范化、技术同质化、服务长期化的特点。其难点主要表现在六个方面：政府采购制度体系尚不健全、政府采购需求体系尚不规范、政府采购评价体系有待培育、政府采购市场体系尚不完整、采购单位执行人员专业素质有待提高、国产产品在信息类领域竞争力不够。无论是质次价高效率低的舆论产生、物有所值的监管要求还是政策功能市场引领作用的发挥、倾向性指标的质疑投诉、采购需求协商效率等，诸多矛盾都苦于没有一个可量化的采购需求标准和评价标准而无法得到有效缓解，建立公开公平公正的信息类产品采购需求标准和评价标准体系，是从源头上解决上述问题的有效措施。

　　五是落实财政部加强内控机制建设的重要保障。落实财政部加强内控机制建设的严防廉政风险、控制法律风险、落实政策功能、提升履职效能四项重点工作和建章立制、运行监督的保障措施，离不开政府采购公开、公平、公正和诚信的基本原则。完善的商品库为信息公开提供了基本参照，合理的采购标准为需求公平提供了基本依据，充分考虑需求与市场的评价标准为评审公正提供了基本尺度，对采购标准、评价标准和商品库的专业化监督为诚实守信提供了基本依托，建立公开公平公正的信息类产品采购需求标准和评价标准体系是落实财政部加强内控机制建设的重要保障。

　　二、技术解决方案

　　（一）以技术标准为核心建立政府采购信息化产品采购需求和评价体系。制度变革必然带来相关技术体系的更新，技术体系的更新也常常推动制度机制的不断完善。政府采购制度体系从建立到目前基本的着眼点是程序正确主导，随着关注点由程序导向向结果导向倾斜，采购人从前期设计、招标执行到履约监管的多层面需求与政府采购采购制度设计重程序轻顶层设计和体系完备的矛盾日益凸显。以各种结构化、半结构化、非结构化需求的技术标准为核心的采购需求框架和评价体系的建立，将为政府采购制度机制的完备提供技术准备，从技术层面填补政府采购制度设计的空白，推动政府采购制度体系的不断完善。

　　（二）以采购需求和评价体系为业务支撑建立政府采购有形市场。政府采购政策引导功能和公益性的本质决定了政府采购市场有别于商用和民用市场，国内外的采购实践表明，商用和民用市场的成功范例电子商城模式可以作为政府采购市场的有益借鉴和补充，但是不能作为政府采购市场主体。以采购需求和评价体系为业务支撑建立政府采购的有形市场，为政府采购提供清晰的货物和服务价格标的，才能充分发挥政府采购的政策功能，促进市场经济有序运行。

　　（三）以采购需求和评价体系为基础构建政府采购环境可重构竞争机制。政府采购孤立的采购方式和组织方式，以目录和额度进行区分，未体现各种组织方式和采购方式的本质要求和内在联系。需要沿着定点采购—协议供货—批量采购以及单独委托的组织方式路线，单一来源—竞争性谈判—竞争性磋商—邀请招标—公开招标的单独委托采购方式路线，以政府采购核心业务+电商物流+电子金融支付构建新的生态环境。竞争环境可重构技术支撑包括可重构技术标准、可重构评价方法，可重构系统建设包括可重构单独委托系统建设、可重构电子采购系统建设。

　　（四）以采购需求和评价体系为牵引建立政府采购技术保障机制。借鉴国内外政府采购和行业准入成功实践，以采购需求和评价体系为牵引建立政府采购行业专家指导委员会、分类项目专家工作组、行业相关机构参与的政府采购技术保障机制势在必行。专业化需求标准、评价体系技术保障机制的建立将为政府采购执行提供数据准备，技术保障机制下的专业化、规范化、系统化政府采购数据更将为发挥政府采购政策功能提供数据支撑。

　　三、需要突破的关键技术

　　（一）采购需求框架

　　1.采购需求框架。信息类产品采购需求一般包括商务需求、技术需求和服务需求。商务需求一般涉及提倡节能环保、扶持中小企业等政策功能，企业、产品资质，行业和信息安全规范等。技术需求一般包括货物（或服务）、系统和集成等。服务需求一般包括售后、驻场、服务网点、培训、实施等项目管理、履约验收等。

　　2.采购需求标准化。将采购方式（或采购组织方式）要素与采购需求要素分离，专注于采购需求商务、技术和服务要素标准化，为采购人制定采购需求提供参考。

　　3.信息产品分类。根据信息类产品采购需求、技术发展、市场现状，信息类项目可划分为七类：智能建筑系统集成项目、计算机信息系统集成项目、安防系统集成项目、应用系统集成项目等四个基本项目类型和视频会议系统集成项目、信息安全系统集成项目、计算机机房系统集成项目等三个相对独立的子项目类型。

　　4.采购技术标准。制定采购技术标准需要考虑四个方面的问题。一是制度，就是政府采购的约束条件。二是需要，就是采购人的实际需求。三是可能，就是市场的实际存在。四是量化，就是需求指标的可评价。

　　5.信息资源整合。信息资源整合是应用系统集成项目的核心内容，也是系统集成项目的系统集成需求所在。一般包括业务需求、技术需求、系统需求。业务需求描述的是工作流程，技术需求描述的是技术接口，系统需求主要描述的是系统结构。

　　（二）评价体系框架

　　1.评价体系框架。采购需求标准+评价标准+评分细则+技术保障机制。

　　2.评价体系考虑的因素。采购技术评价体系需要考虑四个方面的问题。一是政策功能，包括中小企业的价格折扣、节能环保要求、国产产品的优先采购、创新产品的适当支持等。二是需求提炼，需要对需求中涉及的关键部分加以提炼，将评价聚焦采购的核心需求。三是物有所值，就是需求与评价的关系。四是专家作用前置，制定需求过程中充分引入行业专家意见，在执行中变专家现场决定分值为专家现场确定产品或服务的客观类别和水平。

　　3.评价标准设定。评价标准是对货物和服务进行细分评价的主要依据和量化基准。评价标准细分层次包括单项基本要求必须满足的有无类型、单项基本要求优先采购的有无类型、单项基本要求普遍满足择优加减分类型、综合性能第三方认证的加减分类型。

　　4.评分细则的设计目标。在评价标准的基础上，落实政策功能，充分考虑项目需要和市场可能，合理设定分值权重，力争在现有规则下体现同行业厂商差异化竞争、专家评审的客观公正，采用优化算法使评价结果达到物有所值。

　　5.技术保障机制。以采购需求和评价体系为牵引建立政府采购行业专家指导委员会、分类项目专家工作组、行业相关机构参与的政府采购技术保障机制势在必行。

　　四、工作进展

　　（一）采购需求模板。需求模板由商务部分、技术和服务部分和实施部分构成。商务需求归集了需要和采购人频繁沟通的重要信息，技术和服务部分规范采购需求的描述，最后是引入项目管理实施方案初步规范履约所涉内容。对于采购人需要填写和关注的内容模板中均有详细的注释。采购需求模板自2017年10月发布，不断更新，《信息类产品采购需求模板（V2.0-1127）》是当前最新版本。采用该模板，在人数（8人）不变的情况下，2018年提前一个月超过2017年全年完成项目数和采购额度，全年完成单独委托项目714个，比2017年增加89个，采购金额近41亿元，比2017年近13亿元。

　　（二）采购技术标准。采购技术标准针对技术需求进行标准化，采购技术标准是采购需求标准化工作的核心。采购技术标准可以分为货物（或服务）采购技术标准、系统采购技术标准和集成采购技术标准，三者是递进关系。2018年4月发布《服务器采购技术标准》《云服务采购技术标准》，2018年6月发布《交换机采购技术标准》《路由器采购技术标准》，2018年10月发布《网络存储设备采购技术标准》，2018年11月发布《视频会议采购技术标准》《空调采购技术标准》。采用该技术标准体系以来，采购中心四处完成的单独委托项目，没有一个有效的质疑和投诉，效率空前提高。

　　(三)优选评价算法。优选评价算法的作用：一是专家作用前置，做好需求；二是既定规则打分，客观上规避了专家倾向性打分风险；三是引入随机因素，丰富投标人投标策略的同时，也很大程度上降低了围标的风险；四是有利于提高中标产品（或服务）性价比，避免了设定指标正偏离加分产生的倾向性质疑，最终提高了优质产品（或服务）中标概率。优选算法源自批量采购执行过程中物有所值理念的实践。2014年5月试用后，市场反应良好。2018年8月起，在评价体系中引入进一步优化的优选算法，很多采购人、评审专家、供应商反映该算法设计合理，对采购人采购产品物有所值、有效避免专家倾向性打分、遏制围标串标都有明显作用，该算法不仅可用于单独委托，更可用于电子采购的定价机制。

　　五、下一步工作计划

　　（一）系统级采购需求模板制定。目前，采购人提供的需求没有初步乃至详细设计，没有整体的规划，新一年度计划在货物（或服务）级采购需求模板基础上，完成系统级采购需求模板拟制，规划集成级采购需求模板。

　　（二）系统级采购标准制定。以政府采购资质要求为开端，继续收尾货物（或服务）级采购标准制定，启动系统级采购标准制定，规划集成级采购标准制定。

　　（三）履约监管。以采购需求标准和评价体系为参考，量化履约监管，完成商务、技术、服务履约指标、监理指引和再次评价要求。

　　（四）以算法推广为先导构建重构机制。总结在单独委托项目成功试用经验，进一步推动在电子招标中推广优选评价算法，创新定价机制，构建采购组织方式和采购方式重构机制，构建以需求标准、评价算法、政府采购市场、评价技术保障机制和各类招标非标采购与组织方式等采购核心技术为牵引，结合电商物流、支付打通优势的新型电子化采购模式。

　　作者单位/中央国家机关政府采购中心  张雷