美国联邦总务署机关事务工作实践与启示

　　美国联邦总务署于1949年7月1日成立，其职能定位明确，负责统一管理政府房地产资源，集中采购产品和服务，通过集中采购和租赁服务管理政府公务用车，积极推进政府机关后勤服务社会化，为政府机构运作提供了强有力的保障。本文旨在系统介绍总务署的机构设置、主要职能、战略规划与绩效指标，以期为中国的国家机关事务管理工作提供借鉴。

　　一、机构设置

　　美国联邦总务署设署长、副署长、办公厅主任和白宫联络员各一名，署长由总统任命。美国联邦总务署设联邦采购服务中心和公共建筑服务中心，负责协调全国范围内的规划和管理。

　　美国联邦总务署设合同上诉委员会，监察长办公室和联邦许可改进指导委员会3个独立办公室。其中，合同上诉委员会的主要职责是依据《合同纠纷法》听审和解决政府承包商与民事执行机构之间的合同纠纷。监察长办公室负责监测预防项目和运作中的欺诈、浪费和管理不善等现象。联邦许可改进指导委员会负责改进联邦对各项重大基础设施项目的许可和审查流程，并与联邦机构合作，实施和监督遵守《修复美国地面运输法案》中的法定要求。

　　美国联邦总务署设11个区域办公室，为新英格兰地区，东北与加勒比地区，大西洋中部地区，东南部地区，大湖区，中心地区，西南地区，洛基山地区，太平洋沿岸地区，西北和北极地区，国家首都地区等11个跨行政区域的大区服务。

　　美国联邦总务署内设12个部门。行政服务办公室致力于改善联邦政府提供行政服务的方式。首席财务官办公室为服务中心和员工办公室提供整体预算，财务管理与财务分析，绩效管理和战略规划等服务。首席信息官办公室为美国联邦总务署各部门提供技术支持。人力资源管理办公室为美国联邦总务署各部门提供全方位的人力资源服务和解决方案。总法律顾问办公室负责向总务署提供法律建议和代理，起草总务署提出的立法，提供与其他联邦机构提出的立法报告有关的法律建议。小企业利用办公室负责为小型和弱势企业提供更多获得总务署全国性采购的机会。战略沟通办公室的主要工作是通过有效的沟通策略帮助总务署实现使命和业务目标，借助媒体让公众了解它所提供的产品和服务。民权办公室负责管理与联邦民权法律法规相关的五个计划。任务保障办公室通过整合协调所有安全领域的应急计划活动，确保机构关键业务流程的恢复力和连续性。国会与政府事务办公室负责维持机构与国会的联络将总务署立法计划传达给美国政府管理预算局、国会和其他相关方。客户体验办公室与内部客户合作，以加强与客户、供应商和利益相关者的关系。政府政策办公室运用政策、信息和建议来提高联邦政府在关键行政领域的效率和管理水平。

　　二、主要职能

　　（一）公车管理

　　出行、运输和后勤办公室负责为联邦机构提供车辆租赁和采购服务，制定和管理出行和运输服务的购买计划，审计政府的全球运输费用，提供车辆维护和维修服务。在公务用车租赁与采购方面，车管办公室提供的服务包括端到端车队管理服务，包括车辆购置和处置，车辆维护和事故管理，燃料和防损服务和数据详尽准确的车辆管理系统。在公务用车使用方面，美国联邦总务署向联邦机构配发了《租车指南》，就如何降低使用成本给予指导和说明。为了减少行政开支，杜绝腐败和浪费，联邦政府不允许公车私用和有任何特权。

　　在公务用车监管方面，联邦政府公务用车登记系统通过“国际司法和公共安全网”(Nlets)与各级政府执法部门联网。“安全网”把各级行政执法机关和司法机关的信息汇总起来，美国联邦总务署可以实时获取车辆行驶里程、加油等费用支出信息，防止违反规定的用车行为。为便于公众监督，联邦政府对公务用车实行了标识管理并颁发政府专用车牌。联邦政府设有专门的电子邮箱，供公众举报公务用车租赁和使用过程中的违规和欺诈行为。《美国法典》规定，联邦官员违规使用或批准使用公务用车，将受到停职一个月甚至开除的处罚。

　　（二）公差管理

　　美国联邦总务署的公差管理主要涉及住宿与伙食、交通管理、会议用房和支付管理四个方面。

　　住宿标准分非标准地区和标准地区，标准地区住宿标准全国统一，非标准地区住宿标准高于标准地区住宿标准。联邦住房服务是管理预算办公室指定的最佳方案，为短期出差人员提供符合公差标准的酒店服务。另外，长期住宿服务专为出差时间在30天以上的长期出差人员提供设施齐全的公寓。美国联邦总务署与航空和国有铁路公司签订合同，为公职人员提供交通优惠和便利。美国联邦总务署通过合同工具为联邦机构提供满足会议和大会需求的场所，还可降低会议成本。美国联邦总务署利用网站提供公务会议用房信息，亦可提供会议管理服务， 如注册数据统计、活动日历、活动管理、供应商信息数据和文件服务等。公职人员出差一律使用公务卡，集中账户免除全国境内各州级税，由单位直接支付，可按市场惯例享受折扣，节省政府开销；个人账户由公差人员报销后还款，不是在所有州都可以免州级税。使用美国联邦总务署推出的智能支付出行卡支付住宿费和租车费，可享受优惠。

　　（三）不动产管理

　　美国联邦总务署公共建筑服务中心负责联邦机构的办公建筑。美国联邦总务署所负责制定设计和施工标准以及办公设施的能耗绩效目标，提倡在设计、建造和使用建筑过程中减少对环境和自然资源消耗的负面影响，禁止在建设项目中使用不符合标准的材料。

　　美国联邦总务署大力推进远程办公，推出了远程办公中心。这些办公中心并不只是容纳某一机构的办公需要，而是面向所有的政府机构、企业和社会组织，职员可就近选择办公中心。2013年，美国联邦总务署推出一项21世纪工作场所的全面服务计划，通过专业知识和相关资源帮助联邦机构节省办公空间，加强合作，管理信息技术开支，提高能源效率。

　　美国联邦总务署还负责处置联邦政府多余的不动产，可将多余资产调拨给其它联邦机构、州和地方政府，赠与合格的非盈利性组织或者进行公开出售。

　　（四）政府采购

　　联邦采购服务中心负责采购服务和全面的供应链管理，涵盖一般办公用品、车辆、技术产品、出行等类别。采购服务中心推出的采购计划主要包括联邦供应计划、全球供应计划、辅助采购和智能支付卡等。

　　联邦供应计划通过一次招标将合同授予多个不同的供应商，与商业公司签订长期的政府供应合同，以批量折扣价为联邦、州和地方政府提供1，100多万种商业用品（产品）和服务。

　　全球供应计划面向全球客户，客户可以通过多种渠道向美国联邦总务署提交请购单，购买一般用品。美国联邦总务署通过竞争性采购选择合适的商品，并确保其提供的所有商品都符合《联邦采购条例》的相关规定。

　　辅助采购计划为联邦机构根据客户的采购需求，提供个性化的采购支持服务，负责整个采购生命周期，从前合同阶段的市场调研、采购计划制订和标书评估到后合同阶段的项目管理、财务管理和合同收尾。

　　联邦总务署还推出了“客观记分卡”，是要求采购人执行一种评估供应商履约期间绩效的新方法。在使用这一新方法时，供应商首先根据不同标准对自身履约行为进行评估，采购人会参考其自评结果对供应商整体履约情况进行评价，联邦总务署会根据合同双方对履约情况的打分再对供应商进行整体评价。

　　（五）政策规范

　　政策办公室与其它联邦机构、州政府、地方政府、私营企业和其他实体合作，研究制定适用于各部门的联邦政府机关事务政策法规。例如，美国联邦总务署与国防部和美国国家航空航天局联合发布了《联邦采购条例》，为执行机构商品和服务的采购工作提供指导，政策办公室还制定了收购管理政策、航空管理政策、信息技术政策等，指导各机构采用最佳管理实践。这些政策条例促进了政府范围的改革，为联邦管理人员提供了业务开展的依据，有利于推广评估最佳实践，提高工作效率。

　　三、战略目标及其绩效评估

　　美国联邦总务署为保证各部门有效和高效地完成各自的职能，采取了绩效管理和战略管理的模式。长期战略目标是战略规划中最高层次的目标或宗旨，明确阐述了美国联邦总务署为实现其使命和愿景要做的事情。具体战略目标是战略分析和决策的主要单位，反映了美国联邦总务署在各个领域的活动。

　　（一）更好地管理联邦房地产，为纳税人节约成本。该长期战略目标包括减少联邦房地产库存成本和为联邦机构提供更卓越的房地产服务两个具体战略目标。其中，减少联邦库存的绩效目标是通过租赁谈判降低成本，其绩效指标包括联邦库存空间空置率、租赁成本、租金收入、非竞争性出售和捐赠和公开出售资产等。为联邦机构提供更卓越的房地产服务的绩效目标是以更低的成本提供建筑清洁和维护服务，以及提高租户对政府自有和租赁空间的满意度。其绩效指标包括能源强度、投资项目、租客满意度和清洁维护成本。

　　（二）为联邦政府提供有效和高效的采购方案。该长期战略目标包括三个具体战略目标：一是设计并提供与客户使命和不断变化的市场需要相符的产品和服务，其绩效目标是提高客户满意度，绩效指标包括客户忠诚度和采购费用节省等。二是为客户和供应商简化业务流程，其绩效目标是提高供应商满意度，绩效指标是供应商满意度评分。三是向客户提供更多具有资质的社会经济实体，其绩效目标是为小企业创造更多机会，绩效指标分别是小企业承包的项目价值（以美元衡量）在总项目价值中的占比等。

　　（三）改善联邦机构购买、开发和使用技术的方式。该长期战略目标包括三个具体战略目标：一是政府办公技术的现代化，其绩效目标是为联邦机构提供云授权，实现信息技术组合的现代化。绩效指标是联邦风险和授权管理计划授权的系统数量。二是推动更高效和创新型的政府技术服务采购，其绩效目标是提供采购咨询和协助，改进客户的技术采购。绩效指标包括辅助技术采购价值和辅助技术采购数量等。三是实施技术标准、政策和策略。其绩效目标是为机构提供实时信息技术标准和政策工具和资源。绩效指标包括政府分层数据中心关闭数量的增长百分比，使用标准化安全凭证登录政府网络的政府雇员和承包商的百分比等。

　　（四）在美国联邦总务署和整个联邦政府内开发并扩展共享服务，以提高绩效、节省纳税人的钱。该长期战略目标包括三个具体战略目标：一是发展组织了解客户需求和提供综合商品的能力，为政府内部共同的业务流程提供支持。其绩效目标是扩展集中式服务，绩效指标是机构车辆整合数量。二是通过政策、指导和基准，鼓励各机构采用共享服务。其绩效目标是减少采用共享服务的障碍，绩效指标是采用M3工具的机构数量。三是在员工身上投资、规范内部支持服务，为政府提供政策指导等服务来支持美国联邦总务署的整体使命。其绩效目标包括保证美国联邦总务署提供有效、高效的使命支持服务，打造一支有能力支持并提供新型服务的高度敬业的员工队伍等。绩效指标包括营运成本、首席官履职情况、云技术使用率、竞争率、单标竞争率和员工使命指数等。

　　四、结论与启示

　　整体来看，美国联邦总务署的工作有五个主要特征。

　　一是职能定位明确。总务署自成立以来，就始终秉持为联邦政府提供全方位优质服务保障的理念，并围绕这一定位设置组织结构，制定战略目标。在机构设置上，以公共建筑服务中心和联邦采购服务中心为主，员工办公室和独立办公室围绕两大业务主线开展辅助性和补充性工作。战略目标的设定始终关注联邦机构的需求，并依据形势做出相应调整。

　　二是集中统一管理。美国联邦总务署统一建设、管理政府办公建筑，可避免建设规模难以控制，标准不统一，建筑式样单一等问题；统一购买和管理公务用车，降低联邦政府管理自有公务用车的成本，同时能够保障合理用车需求；集中采购办公用品和技术服务，以实现规模效益，避免重复采购。

　　三是注重效率、效益以及可持续性。美国联邦总务署通过一套完成的具体策略为联邦政府提供满足需求的优质服务的同时，最大程度节约成本。在公务用车采购和办公建筑建设上追求绿色可持续，减轻对环境的压力和负面影响。

　　四是重视对小企业的支持。美国联邦总务署是联邦机构（购买方）和商业组织（供应方）之间的桥梁和枢纽，力图简化双方开展业务合作的流程和程序，不仅为购买方提供便捷服务，还专门设置小企业利用办公室为小企业获得购买合同提供帮助和指导。

　　五是目标清晰，评价体系完整。美国联邦总务署五年调整一次战略规划，期间每年都会对上一年的工作进行年度绩效评估，并制定未来一年的绩效标准。在追踪战略目标的实现进度同时，为下一步工作提供了指导。

　　美国联邦总务署的做法对我国的启示主要有以下四个方面：

　　一是规范采购流程、统一采购标准、扩大集中采购范围。分散采购会导致标准不一、资源浪费、腐败寻租等情况。对机关事务实行集中统一管理有利于统筹利用资源，减少重复浪费；实现保障均等，避免相互攀比；提高行政效能，减少人力消耗；节约运行成本，减轻财税负担。因此，应当适度增加集中采购的物品种类、扩大部门覆盖面、提高采购员专业素养，引入市场竞争机制、招标过程公开透明等方式都能够降低采购成本，为政府部门购置优质产品和服务。

　　二是加强对公车公房统一管理，完善租赁制度。自有车和自建房成本较高，且利用效率低。在各部门之间统一调配公务用车，办公场所实行租赁制，不仅能够保证需求还可降低维护管理成本。此外，统一进行公务用车购置和办公用房建设时要充分借助社会力量、咨询专家意见。

　　三是为小企业提供更多的发展机会。中小企业能够创造就业岗位，缓解就业压力；能够发挥“鲶鱼效应”，为经济发展注入活力；推动创新。尽管存在上述优势，但小企业也存在融资能力不足、管理体制不健全等先天不足。应开设专门机构对中小企业进行培训和指导，使其了解如何参与政府采购的竞标，不仅能规范小企业发展，还能为政府部门获得更优质廉价的物品。

　　四是加强绩效管理。明确中长期战略目标，定期进行绩效评估并将评估报告公开。长期战略目标应紧紧围绕提高效率、降低成本、保证质量、可持续发展四个方面，具体目标要体现并服务于长期目标，还应制定保证工作顺利开展的具体策略，采取一套科学客观的绩效指标对年度工作评估并将结果公示。这有助于及时掌握工作进展，发现并解决服务提供中遇到的问题。

　　(朱春奎 李玮 郑冰岛)