后勤服务购买：制度、实践与优化

　　文/朱呈义 锦晓晨

　　2020年初，财政部公布《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），规范和加强政府购买服务管理，凸显了政府购买服务的重要意义。机关后勤服务是保障机关安全有序高效运行的不可或缺基础，是机关事务工作的重要组成，也是服务业发展的重要方面。近些年，各级政府推进后勤服务供给侧结构性改革，创新后勤服务供给方式，实施向社会力量购买后勤服务，取得积极成效。在新形势下，各级机关如何贯彻执行《政府购买服务管理办法》，优化后勤服务购买机制，提升后勤服务供给质量，助推机关事务改革发展，值得深入研究。

　　厘清政府采购服务和政府购买服务的关系

制度功能各有侧重。政府采购服务是财政支出管理的一项基本制度，也是处理政府和市场交易关系的制度体系，主要就政府市场交易行为的采购环节作出规范，主要目的是规范政府采购资金使用，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。我国自1996年探索建立的政府采购制度，在节约财政资金、创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉以及推动实现国家经济社会发展目标等方面发挥了积极作用。政府购买服务作为一项重要改革举措，主要目的是转变政府职能，创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共服务质量和效率。

　　主体和内容略有差异。政府采购服务，采购主体是各级国家机关、事业单位和团体组织，承接主体是各类法人、其他组织或者自然人，采购的内容包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。政府购买服务，购买主体为承担国家机构职能的组织，包括各级国家机关以及承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关，承接主体是各类法人、组织及自然人，购买的内容是政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。很明显，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织采购服务的行为性质是政府采购服务，不属于政府购买服务范畴。

　　具体程序不尽相同。政府购买服务应当按照政府采购方式和程序实施，但它强调的重点是“改革”，着重要解决的是政府从“养人办事”到购买服务的职能转变问题，这与政府采购并不完全相同。而且，政府购买服务的购买重点是受益对象为社会公众的公共服务，这与政府采购行为只涉及购买者、供应者两方的治理结构也是完全不同的。因此，在政府购买服务项目中，履约管理、绩效评价等工作环节格外重要。

　　目前，机关运行所需的后勤服务已经实现了从“办服务”向“买服务”的转型，后勤服务购买已经成为服务供给的主渠道。据初步统计，中央国家机关后勤服务社会化率近80%，很多地方机关后勤服务社会化率超过90%。具体实践中，一方面，现行政府采购法律法规及配套文件适用于后勤服务购买，《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确了政府采购法所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》专门指出为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务（包括公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等）为第一类服务项目；另一方面，随着政府购买服务制度的推广，符合条件的后勤服务购买执行政府购买服务规定，《政府购买服务管理办法》规定政府购买服务的内容包括政府履职所需辅助性服务，各级政府部门编制的政府购买服务指导性目录也多将后勤服务列入。实际操作中，有的机关事务管理部门预算中政府采购服务预算与政府购买服务预算并列存在，既要遵守政府购买服务的规定又要遵守政府采购的规定，政府采购后勤服务和政府购买后勤服务是兼容并存的。

　　后勤服务购买的实践模式

机关事务工作长期发展的不平衡不充分，各地区、各层级间机关事务管理部门不统一，性质、职责、权限、运作模式等方面差异较大。具体到后勤服务购买方面，在不同法律制度的规制和不同购买主体组织实施下，呈现出不同的实践模式。

　　第一种是国家机关直接负责后勤服务购买，服务经费列入单位本级预算。主要有两种情况：一是独立办公且不设机关服务中心的机关，一般是直接向社会力量购买后勤服务，服务经费列入部门本级预算，具体组织实施由负责机关事务工作的内设机构承担；二是行政机构性质的机关事务管理部门直接向社会力量购买后勤服务，统一保障集中办公区后勤服务或其他机关后勤服务，相应后勤经费列入机关事务管理部门本级预算。这两类情况均属于政府购买服务。

　　第二种是公益一类事业单位负责后勤服务购买，服务经费列入事业单位预算。本轮党和国家机构改革后，多数市县两级设立了公益一类的机关事务服务中心（有的称管理或保障中心），同时为提供更加高效专业的服务保障，省市两级机关事务管理部门也下设了公益一类的区域、专业保障中心，相应服务经费直接列入负责组织实施的单位预算。这类公益一类事业单位购买后勤服务，属于政府采购服务范畴，不属于政府购买服务范畴。

　　第三种是公益二类事业单位负责后勤服务购买。本轮党和国家机构改革后，有些县区设立了公益二类的机关事务服务中心，后勤服务经费划拨至机关事务服务中心，由其组织实施后勤服务购买，这种情况属于政府采购服务的范畴。值得注意的是，《财政部、中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综（2016）53号）提出，“凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务”，并明确购买服务的行政主管部门应当将相关经费预算由事业单位调整至部门本级管理。随着政府购买服务改革深入推进，公益二类的机关事务服务中心可能成为后勤服务的承接主体。

　　第四种是未分类的机关服务中心负责后勤服务购买。目前，中央和国家机关、部分省级机关所属机关服务中心承担着后勤服务组织实施，但还没有进行分类改革。大部分机关将后勤服务经费列入部门本级预算，预算包括机关服务中心自办服务和外包服务，委托机关服务中心组织提供后勤服务，机关与机关服务中心之间通过服务协议或者购买合同等方式，建立财务结算关系，按照约定由机关向机关服务中心支付费用。但也有机关将后勤服务经费直接列入机关服务中心预算，由机关服务中心直接负责购买后勤服务或者用于自办服务。

　　不断优化后勤服务

购买分析对比不同后勤服务购买实践模式，可以发现绝大多数后勤服务最终是由各种社会力量提供的，支出的基本都是财政经费，只不过是在购买过程中组织实施主体有所差异，有的是机关直接购买服务，有的是通过专门机构采购服务，相应地运用了不同制度规范。但是，无论由谁组织实施，从所服务保障的机关而言，更关注的是供给的后勤服务质量、支出经费效果等。因此，应在依规依法采用购买机制的前提下，组织实施后勤服务购买，不宜纠结于是政府采购还是政府购买，而应突出后勤服务购买流程、质量、绩效等要素，切实优化工作机制，提升服务保障质量。

　　严格流程，发挥程序控制作用。后勤服务经费来源于财政性资金，无论购买主体性质如何，都要严格按照程序购买，公开择优选择承接主体。实际上，政府购买服务是在政府采购基础上发展而来，两者在程序上不存在冲突，政府购买服务的采购环节适用政府采购的程序规定，还强调绩效管理。因此，要推进后勤服务购买的规范化，充分融合政府购买服务和政府采购的程序，做好可行性研究，合理确定需求，严格预算编制，强化采购实施，稳慎签订合同，做好履约验收和绩效评估工作，及时公布结果。

　　以事定费，公开择优确定供给。机关后勤服务成本受控于属地物价、办公区面积、结构、年代等以及服务效果等因素，很难实现统一定价标准，但每处机关办公区的后勤服务项目具有内容相对固定、连续性强、价格变化幅度小的特点。要积极推动以事定费，充分发挥市场机制作用，通过公平竞争择优确定承接主体，加强履约管理，根据服务数量和质量等因素按照合同约定支付款项，在预算保障的前提下鼓励签订履行期限不超过3年的购买服务合同。对于某些因安全保密等原因需要自办的后勤服务项目，可根据往年成本核算结果申请预算。

　　费随事转，完善经费保障机制。顺畅的经费保障机制是做好后勤服务购买工作的前提和基础。随着机构职能调整，要按照费随事转原则，相应调整经费预算渠道，对于公益一类事业单位承担后勤服务组织实施的，宜将服务经费直接列入事业单位预算，尽量减少资金、工作“二传手”现象。在本轮党和国家机构改革中，对机关后勤服务保障方式作了一些探索创新，国管局按照统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的原则，统一向国家医疗保障局、国家国际发展合作署等新组建部门提供后勤服务，相应后勤服务经费划转至国管局预算，运行效果良好。

　　讲求绩效，提高服务供给质量。机关后勤服务属于机关内部事务。机关事务管理部门要加强后勤服务购买项目绩效管理，开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。可以探索建立机关事务管理部门、服务对象及第三方组成的绩效评估机制，绩效评价结果要向服务对象公布，并作为以后年度预算编制和选择承接主体的重要参考依据。

　　（作者单位：国家机关事务管理局）