机关运行保障立法的适应性调整

　　文/衡霞

　　《机关事务管理条例》运行8年来，机关事务管理机构的设置具有了合法性基础，机关事务向集中、精细、开放和依法管理转变，高效保障了党政机关规范有序运行。但由于机关事务职能法定化程度较低，导致不可避免地与财政、住建部门产生了难以理顺的交叉关系，提高条例位阶、推动机关运行保障立法迫在眉睫。

　　机关运行保障法的制定，应当在《机关事务管理条例》基础上，通过对利益相关方的调研与最高级主管部门的协商，对条例的缺陷和与其他规章的冲突予以修改和规定。本文将从3个维度阐述机关运行保障立法应作出的适应性调整。

　　价值重构：从法律冲突到法律共享

　　法律旨在创设一种正义的秩序，是调整国家中各种利益冲突的重要方式。由于不同利益主体多元博弈使得法律冲突普遍存在，尤其是我国部门立法现象普遍，导致不同部门规章与行政法规同时调整一个相同的法律关系，因不同规定遭遇某种事实时而产生相互碰撞和侵越。

　　从冲突的本质来看，一般为域内效力与域外效力的冲突，即法律本身所具有的调整有关人、物和行为的效力与其管辖范围之外的机构和规定的效力所产生的冲突；从冲突的原因来看，法律规范间出现管理交叉点，不同法律规范所调整的法律关系因内容差异而导致效力互斥，结果必然破坏法律权威，影响社会关系的有效调节。

　　《机关事务管理条例》与财政部35号令、36号令的冲突属于不同位阶法律规范的层级冲突。立法法第79条规定，行政法规的效力高于地方性法规、规章”，但条例在执行中遇到专业性极强的经费预算管理和模糊的资产概念时，不可避免地被侵越。《机关事务管理条例》与公务用车管理办法、物权法、公司法等的冲突也同样属于不同位阶法律规范的层级冲突。

　　根据法律冲突论，任何问题都必须遵循“排中律”和“非矛盾律”，即要么A要么非A，当几部法律所调整的关系产生冲突时，只能从中选择一个作为准据法。这种“单一主义”的法律选择模式在解决简单问题时适用，但遇到复杂冲突如权力分配、利益分配等时，缺陷就会被放大。比如，在历经多次机构改革后，行政事业单位国有资产管理职能在国资委、财政和机关事务管理部门中来回游走，最终随着财政部35号令、36号令，以及《机关事务管理条例》的颁布而固化，各部门均有各自能实施管理的法律规章，从而导致相关职能履行时存在诸多困境，其核心就在于权力分配的条块冲突与职能博弈。

　　事实上，“一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了他们在变化了的条件下延续下去。”既然法律冲突作为冲突现象不可避免，就要对其进行适度调控，以保证法律权威，就需要对立法价值进行重构，尤其是在“以人民为中心”的思想指导下，要运用法律共享理念来化解机关事务管理职能的法律冲突。

　　资产管理已渗透到全流程管理，机关事务管理部门与多个政府组成部门形成了“你中有我、我中有你”的复杂局面，传统单一的法律适用思维模式已经不能解决复杂现实问题，有必要在资产全生命周期管理中明确各自的权责边界，在法律约束中实现法律共享，从而摆脱“全有或全无”的单一法律适用困境。

　　具体化：法律规范效力的保障

　　德国学者波肯费德将法律调整对象的基本权在法体系中的实现方式分为“解释”和“具体化”，“解释”属于法适用范畴，“具体化”则是对于原则性或方针性的规定进行创造性填补即通过立法机关行使立法自主权。

　　机关事务主管部门的管理权限得到有效保障是机关事务高质量治理的基础和动力，尽管有条例作支撑，仍得不到有效保障，因此保障权的具体化是立法的使命所在。

　　在实证主义的视角中，法只要具备合乎规定的或权威的制定性以及社会实效性即可，换言之，法律效力取决于什么是被制定的或者是有实效的。机关运行保障法具体化的效力问题必须要在法律中作出刚性规定，部门规章与行政法规与之冲突的则需及时修正，保证立法执行时得到效力保障。

　　立法要从原则到规则。一般情况下，法律层级越高，内容就越刚性，原则性也越强。机关运行保障法的制定一方面要扭转条例中诸多含混的原则性规定，比如“会同有关部门”“县级以上人民政府”等，必须明确谁来保障机关运行和管理机关事务？怎样保障和保障不到位怎么办？另一方面，既要承认机关事务管理主体的多元性，也要明确各主体在机关事务管理环节中的主体责任、监督责任等，即管理内容和管理责任必须明确。对此，不仅要改进立法技术，完善立法程序，广泛征求机关事务主管部门和职能交叉部门的意见，保障其参与权、知情权，还要加大协商力度，明确职责分工，从源头上减少法律冲突。

　　立法内容要从模糊到清晰。立法需要明确机关事务主管部门在机关事务管理不同阶段所拥有权力边界、形式要件与法定要件。机关运行保障法的效力高于《机关事务管理条例》和行政规章，完全可以突破部门限制，把机关事务管理可能涉及的主体均涵盖进去，并明确各自所允许或禁止的行为以及违反法律的后果。

　　以职能交叉最频繁的资产管理为例，要明确机关事务主管部门是否拥有资产全生命周期的管理职能，至少要明确财政等部门在具体环节上的管理职能以及未能认真履行将承担的后果等。

　　良法之良无止境”：推进关键核心职能领域立法

　　古希望哲学家亚里士多德认为，“已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，这表明法律应当有至上的权威且法律本身也应当是优良，只有具备这两大要素时，才能谈得上法治。

　　如果法不是良法，就无法获得权威。但是，“法律在某些情况、某些时候要加以变革”，如果“守旧安常，就显得荒唐了”。由此可见，“良法之良无止境”，调整的法律并非一定是恶法，法律也要因应时代变化进行动态调整。

　　截至2018年8月，我国现行有效法律267件，行政法规756件，地方性法规12000多件，其中制定和修改法律586件次。显然，我国法律体系也是不断完备的过程，印证了良法之“良”是没有止境的。《机关事务管理条例》实施以来，机关事务管理的生态环境发生了较大变化，良法观念的确立对立法工作提出了更高的要求，标志着我国法治建设发展到了精细化和科学化阶段。

　　从机关事务管理范围来看，公务用车、办公用房、公共机构节能三项事务均已出台了管理办法，而作为机关事务核心职能之一的国有资产管理却没有相应的管理办法。对照国务院国资委和财政部关于国有资产的相关管理规定，国家机关事务管理局却没有相应的管理办法，这也是财政强调其对行政机关和事业单位国有资产管理有法可依的重要原因。从机关事务管理现状来看，争议最大的就在于国有资产，不论是与财政就行政机关和事业单位分而治之，还是统一对公共机构国有资产实行统一管辖权，机关运行保障法中务必要明确推进国有资产管理的立法。

　　总之，机关运行保障法在制定时有必要做全面细致的调查研究，尽可能协调相关部门解决条例中的冲突事项，避免立法的草率与滞后，以提升立法的权威性、可执行性与稳定性；有必要使用浅显易懂、准确明了的表述，避免法律术语的生涩、模糊与歧义，才能使相关部门正确理解法律内容，规避理解偏差导致法律适用性较差的后果。通过价值重构确保新法效力，通过核心职能立法贯彻良法善治思维，从而真正实现机关运行保障法在执行时的有法必依。