解读在京中央和国家机关不动产登记

　　文/本刊记者 唐棣

　　5月22日，自然资源部印发产登记办法》，进一步规范在京中央和国家机关不动产登记，维护权利人合法权益。近日，本刊记者就有关问题采访了自然资源部自然资源确权登记局综合指导处处长、《办法》起草组成员王亦白。

　　记者：请您介绍一下《办法》出台的背景情况？

　　王亦白：在京中央和国家机关不动产登记是自然资源部负责的不动产专项登记职责之一，系2013年国家推行不动产统一登记改革后，由原国土资源部负责的在京中央国家机关用地的土地登记扩展而为在京中央和国家机关使用的国有土地等不动产登记。

　　这项职责原来由2000年10月发布施行的《在京中央国家机关用地土地登记办法》（国土资源部令第6号）予以规制，从10多年的实践看，对于规范在京中央国家机关用地土地登记、保护中央用地单位权益起到了重要作用。但原6号令只涉及土地登记，不能适应不动产统一登记的新形势新要求，于2019年7月被自然资源部第5号令废止。自然资源部5号令同时明确在《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）中增补第一百零八条,从部门规章层面完成了在京中央和国家机关不动产登记的顶层制度设计，但还有待于进一步细化。可以说，有了《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第七条和《实施细则》修订后增补的第一百零八条作为上位法依据，再总结提炼在京中央和国家机关不动产登记的经验做法形成具体规定，印发《办法》的时机也就基本成熟了。

　　记者：《实施细则》颁布实施后，专门针对在京中央和国家机关不动产登记出台《办法》，有何重要意义？

　　王亦白：《实施细则》作为《暂行条例》配套的部门规章，是针对不动产登记较为全面的规定，但就在京中央和国家机关而言，则显得偏原则，难以有针对性地回应在京中央单位的登记需求，彰显新形势下加强中央和国家机关国有资产管理的初衷。这次出台《办法》，具有重要意义：

　　一是坚持问题导向，回应了现实需求。《办法》作为规范在京中央和国家机关不动产登记的部发文件，针对不动产统一登记改革以来登记客体已经从土地扩展至房屋、党政机关办公用房实行权属统一登记、加快化解历史遗留问题、《国务院办公厅关于压缩不动产登记时间的通知》和《优化营商环境条例》相继出台等新形势新要求，要直面实际问题，回应现实需求，作出专门规定。

　　二是坚持统一登记方向，尽可能减少了特殊规定。在京中央和国家机关使用的国有土地等不动产管理有一定特殊性，对登记工作作出专门规定十分必要，但随着不动产登记制度日趋成熟，更需要强调制度的普遍性而非特殊性。因此，《办法》的定位是《暂行条例》和《实施细则》的补充性规定，凡能够适用不动产统一登记规定的，就不做重复规定，对于原有特殊规定也坚持只减不增。

　　三是坚持权责对等，进一步明确了各方权责关系。在京中央和国家机关不动产登记工作涉及自然资源部、国管局等机关事务管理部门、北京市规划和自然资源委员会以及在京中央和国家机关各单位。《办法》着力明晰各方权责关系，加强部门协作，注重提升登记质量和服务效率并重，积极落实深化“放管服”改革要求，明确工作程序，精简申请材料，优化办理流程。

　　四是坚持简洁明确，大幅压减了原有规定数量。原6号令共十九条，本《办法》在新增若干条款的基础上也只有十条。起草过程中，将与不动产统一登记不相适应的暂缓登记、结果备案、复查等条款予以删除，对实践中较为成熟的规定予以整合，需要对新形势新要求作出回应的尽可能予以明确，力求制度规定简单明了、稳定易行，避免“自说自话”“朝令夕改”。

　　记者：从业务层面看，《办法》主要推出了哪些新举措？

　　王亦白：《办法》与原6号令有一定的传承关系，但不是简单对原6号令（已于2019年7月废止）的修订，而是落实党的十九届四中全会关于统一确权登记“法治化、规范化、标准化、信息化”要求的全新制度安排。从业务层面看，《办法》主要有如下新举措：

　　一是细化调整范围，与属地登记相衔接。严格依据上位法，对在京中央和国家机关不动产的范围作出明确界定，再辅之以中直、国管、人大、政协等机关事务管理部门提供归口管理单位名录的规定，实现了调整范围的进一步细化。同时，与属地登记相衔接，明确自然资源部委托北京市规划自然资源委直接办理在京中央和国家机关不动产登记各项事务并依法进行监督，保障了登记不重不漏。

　　二是整合申请材料，优化服务措施。针对中央和国家机关不动产的特殊性，进一步明确各机关事务管理部门出具的不动产登记申请审核意见书和权属来源说明函（以下简称“一书一函”）的法律意义，为加强中央和国家机关国有资产管理提供了制度保障。丰富了不动产登记申请审核意见书内容，对于改变土地用途、使用性质或转移权属的，在审核意见书中一并说明，不另行增加登记申请材料，减轻了申请人负担。

　　三是支持党政机关办公用房权属统一登记，简化登记程序。认真落实《党政机关办公用房管理办法》，依据中央和国家机关办公用房明细清单，要求北京市规划自然资源委按照“清单对账”方式将权属登记在有关机关事务管理部门名下。对未经登记或原产权单位撤销、重组更名的，可由机关事务管理部门单方申请登记。对已经登记的，原产权单位应当配合申请转移登记，或出具授权委托书由机关事务管理部门一并申请登记。

　　四是固化经验做法，化解历史遗留问题。积极回应在京中央和国家机关现实登记需求，将解决历史形成、长期存在的“难登记”问题的成熟经验从制度层面予以确认，努力破解“登记难”。对已取得国有划拨土地并符合有关条件的，经机关事务管理部门确认，不再要求提交划拨确认材料；对于特定时段调整置换土地使用权且未改变土地使用性质的，依据调整协议确认的范围办理登记。同时着眼长远,指导北京市规划自然资源委会同机关事务管理部门建立会商工作机制，研究解决历史遗留问题和具体执行问题。

　　记者：《办法》从起草到印发，有哪些值得总结的经验？

　　王亦白：《暂行条例》和《实施细则》相继施行后，我们即开始谋划制定一部满足各方需求、符合工作实际、能够解决问题的《办法》，经过前期的理论储备和实务准备，《办法》起草工作于2019年7月正式启动，从起草到印发，花了将近一年时间，其中有梳理资料的繁琐、反复打磨的艰辛、多方协调的困难，但也有一些值得总结的经验。

　　一是领导高度重视。自然资源部副部长王广华提出要制定《办法》，并审定了起草工作方案；《办法》送审后，他两次主持会议专题研究，对进一步修改完善提出明确要求，专门听取了中直、国管、人大、政协等机关事务管理部门和北京市的意见；最终，经陆昊部长审定后印发《办法》。在起草、修改过程中，国管局等机关事务管理部门的领导也密切关注，促进了《办法》加快出台。

　　二是各方深度介入。《办法》起草小组吸收各机关事务管理部门和北京市规划自然资源委相关人员参加，及时听取和反映《办法》实际执行者的真实诉求。自然资源部不动产登记中心在《办法》制定中花费了大量精力，为后续深入讨论和征求意见奠定了坚实基础。特别是国管局、北京市规划自然资源委联合印发《关于实施优化在京中央国家机关不动产登记服务措施的通知》，为《办法》出台积累经验，及时提供系统梳理的建议要点、说明和文件汇编，助力《办法》立足实践、贴近实际。

　　三是专家参与论证。《办法》起草中，专门邀请民商法和行政法领域的学者、长期从事审判工作的法官、有关部门的专家等进行专家论证，大家提出了宝贵建议，使得《办法》更为严谨规范。自然资源部法规司还从实体到程序进行合法性审查，保证了《办法》依法合规。

　　记者：国管局等机关事务管理部门在贯彻执行《办法》中有哪些需要注意的事项？

　　王亦白：首先，《办法》是依据《暂行条例》第七条和《实施细则》增补的第一百零八条，专门针对中央和国家机关不动产登记的特殊制度安排，为其量身定做的“一书一函”仅适用于在京中央单位申请不动产登记情形。《办法》出台后，一些地方表示拟参照作出类似规定，这恐怕就是误解误读了。这里强调一下，地方机关事务管理部门归口管理的不动产登记，由于缺乏《暂行条例》和《实施细则》的具体依据，不能参照《办法》“依葫芦画瓢”，还是应当严格执行《暂行条例》和《实施细则》等一般规定。

　　其次，《办法》通过第三条和第四条规定“一书一函”和机关事务归口管理单位名录制度，赋予了国管局等机关事务管理部门对纳入名录的在京中央单位申请不动产登记进行前期审核的权力，其实这更意味着沉甸甸的责任：一方面，在出具不动产登记申请审核意见书和不动产权属来源说明函时一定要严格把关、慎之又慎，以不负加强中央和国家机关国有资产管理的“初心”和“使命”；另一方面，要对上述名录进行年度更新和实时更新，确保名录精准、更新及时,以便与北京市规划自然资源委共同做好在京中央和国家机关不动产登记服务。

　　第三，为落实《党政机关办公用房管理办法》有关要求,《办法》在推行中央和国家机关的党政机关办公用房权属统一登记方面先行了一步，结合实际探索采取“清单对账”方式、特定情形的单方申请、注记使用单位等，这些规定下一步将通过自然资源部与国管局联合发文，在全国予以推广。

　　最后，在京中央和国家机关不动产登记中涉及大量历史遗留问题，《办法》既将实践中成熟的经验做法在制度上予以确认，又以开放的态度规定建立研究解决历史遗留问题和具体执行问题的工作机制。国管局等机关事务管理部门一定要担负起助推历史遗留问题化解的责任，指导在京中央单位用好相关普适性规定，促进应登尽登、能登则登，并在工作机制中发挥应有作用，对个别问题提请“一事一议”予以解决。