完善机关运行成本调查统计报表制度

　　文/李峻

　　为全面掌握政府机关运行成本规模和结构，加强成本费用管理，推进运行绩效考评，2017年以来，国家机关事务管理局、国家统计局施行《机关运行成本调查统计报表制度》（以下简称《制度》），笔者结合工作实践，提出一些完善《制度》的建议。

　　厘清机关运行成本的概念

　　“支出总额”与“成本”。调查统计报表制度前面加的定语为机关运行成本，而制度涉及的主要内容均未说明机关运行成本的概念、内涵及外延。《制度》中的“统计数据”是机关运行经费支出总额的概念，指本单位上年度为保障机关运行用于购买货物和服务的各项支出，主要可以从四个维度来认识。一是从预算来源看，只包括一般公共预算财政拨款支出（包括当年预算和以前年度结转结余资金，不包括政府性基金预算财政拨款支出）；二是从政府支出分类科目功能分类科目看，包括行政运行、事业运行、一般行政管理事务、机关服务、离退休人员管理机构5个功能分类科目和其他功能分类科目涉及的支出之和；三是从政府支出分类科目经济分类科目看，包括办公费、印刷费、水费等30个经济分类科目；四是从预算支出方向看，涉及基本支出预算公用支出部分和项目支出预算部分。目前填报数据仍使用的是支出的概念，而不是成本或者费用的概念。如反映公务用车运行和购置情况，统计报表分别反映的是购车经费支出和维修维护经费支出，而不是车辆当年运行的实际耗费。类似情况还涉及房屋建筑构建、办公设备购置、专用设备购置、信息网络及软件购置更新等明细科目数据。通过支出数据来反映车辆运行情况，将会出现数据年度间不可比的情况，不利于真实准确反映运行成本。

　　“机关运行经费支出总额”与“一般性支出”。《财政部关于进一步做好2017年一般性支出压减工作的通知》明确提出关于压减“一般性支出”的范围。“一般性支出”的概念是把所有的一般公共预算支出纳入压减范围，不再细分日常公用经费和项目支出经费。由于没有权威解释相关定义，“机关运行经费支出总额”与“一般性支出”的内容高度重合，中央要求政府过紧日子，“一般性支出”预算要压减，那么统计数据与预算执行的结果需要进一步协调。

　　“日常公用经费”与“机关运行经费”。财政部印发的《中央本级基本支出预算管理办法》规定：基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。《机关事务管理条例》将机关运行经费解释为：为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金。从上述概念分析，公用经费与机关运行经费均提示为维持日常运转的购买货物和服务的各项经费，区别在于项目支出预算是否可以列支运行经费。在实际工作中，出现基本支出预算项目化、项目支出预算基本化的“两化”问题。由于受制于管理机制的影响，一些单位只有项目支出预算没有基本支出预算，只能列支项目资金来保障运转；另外一些单位专项活动支出在基本支出预算中列支，造成定员定额经费开支不实。通过统计的方法真实反映“两化”问题，需要进一步优化统计报表制度。

　　完善统计调查方法

　　在实际工作中，统计报表的布置、审核、汇总、上报的流程、时间、内容与相关的工作存在高度的重合性：如年度部门决算报表、年度国有资产报表等，基层单位在填报《制度》相关报表时，一般是尽可能从已有的财务报表当中摘取相关数据，完成填报。

　　从会计核算的层面看，会计确认、计量、记录、反映的质量，对统计数据的影响是直接的，如会计核算委托业务费、其他商品和服务支出等是否夹杂了行政运行成本，需要进一步核实；从预算管理的层面看，对于社会关注度高的公务接待费、因公出国（境）费、公务用车购置及运行费等实行严格的预算控制，实际执行是否存在超支情况，需要进一步核实；从统计工作的层面看，目前仅是对于统计报表数据的汇总，并没有深入到具体单位对实际运行情况进行调查取证，统计调查的方法比较单一，数据质量需要进一步检验。

　　提升统计指标的标准化程度

　　按照年度政府支出分类科目、明细科目对支出项进行归类，由于项目归集口径过粗，没有标准化，存在诸多风险。一是对有明确标准价格的项目，如物业管理、房屋维修、水、电、热力等费用，只调查金额，不调查标准或价格，造成后期分析金额不可比，无法进行成本效益分析；二是机关内部发生的、没有统一标准结算价格的费用，如会议室服务、食堂、浴室等各单位开支内容、开支范围均不相同，应当予以细化；三是各单位委托所属机关服务中心管理后勤工作，如代管财务、房地产、国有资产等，是否纳入机关运行成本统计范畴，需要进一步研究；四是对机关后勤服务费用结算方式内容还没有明确，政府部门与所属的机关服务中心的资金往来关系较为复杂，报表中一些项目可能会出现重复计算。

　　完善统计分析报告制度

　　从已出台经费管理办法看，均建立了从计划、执行、报告、公开、接受监督的全过程管理模式。这些办法将业务数据与财务数据有机整合，通过对计划和执行的偏差分析、定额标准差异分析，能够有效调校执行中出现的偏差。

　　《制度》实施几年来，取得了积极成效，但目前仅实现了统计资料的报送管理，还未做到对统计资料或统计分析材料的公开，由此带来以下风险：一是统计结果与预算管理脱节。由于统计数据迟迟得不到公开和应用，降低了统计工作对现实工作的指导作用。二是统计结果与日常经费管理脱节。没有统计分析材料的支持，对现行专项费用的管理呈现“两张皮”情况。三是统计结果与敏感问题管理脱节。对于社会关注度高的严控“三公”经费管理、压减一般性工作经费等提法，缺乏统计分析的支撑。

　　有关建议

　　不再区分基本支出和项目支出。从“压减一般性支出”的提法看，淡化了基本支出和项目支出的边界，而是直接与经济支出分类科目挂钩。由于当前预算的安排和执行存在“两化”问题，且在短时间内很难统筹，建议《制度》设计时与最新要求适配，不再区分基本支出和项目支出。

　　不再区分支出功能分类科目。现行制度文件没有具体指向是哪些支出功能分类科目体现机关运行经费，而是以列举的形式通过支出经济分类科目予以说明。从工作实务角度看，《制度》中调查的5大功能分类科目不足以反映所有机关运行的预算执行情况。

　　细化业务类型指标。为便于后期统计分析，建议设置一定数量的业务数据，例如对于价格相关联的费用，如物业费、水费等，补充价格指标；对于与业务量相关的费用，如会议费、培训费、差旅费等补充人数、天数、次数等指标；对于可能存在边界模糊的指标，补充相关报表进行调查。

　　采用重点调查方式确保统计数据的真实性。与相关报表数据比对，可以依据当年的《部门决算报表》《国有资产报表》及相应的会议费、出国（境）费、培训费等执行报告，对统计数据进行校对；与相关业务数据比对，如因公出国（境）费可以与外事管理部门签发的出国任务批件中涉及的人数、天数、团组数与发生的费用进行比对；将单位各类能耗数据、人数、面积数与发生的费用金额进行比对；采用替代程序补充校验，特别是针对一些产权不清、合署办公的单位，实地走访调查取证，核验统计数据的合理性。

　　分层级、分地区发布统计公告，促进各级政府重视相关费用的管控。对于有明确价格区间或服务标准的费用，发布年度执行情况分析报告，促进购买服务的标准化；对于有争议的、不可比的费用项，以专题报告形式报送上级部门，与后续机构改革、机关服务社会化改革等同步推进。

　　提升统计数据的信息化管理水平。加强顶层设计，树立“数出一门，资源共享”理念，打通各类管理数据的传送接口，推进数据资源整合。协调数据归口管理部门的职责权限，建立财政部门与机关事务管理部门数据共享合作机制，减轻基层单位工作强度。建设不同需求、不同层次、不同统计产品的发布渠道和发布模板，提升统计数据的可视化水平，促进统计结果的应用。逐步推进信息报送和发布频率，将机关运行成本统计数据与国家经济活动相关统计数据同步发布，促进机关行政管理水平的提升。