标准建设的结构框架及其关系

　　文/倪一飞

　　组成机关事务制度体系的规范性标准，是机关事务制度建设的重要内容。在加快推进机关事务治理体系和治理能力现代化过程中，要抓住发展重要契机，研究制定机关事务工作各领域标准，形成结构合理、标准统一的框架体系，推动机关事务高质量发展。

　　构建“纲、目、科”结构框架

　　按照《机关事务管理条例》关于“统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源”的规定，全面完整构建机关事务标准化结构框架，形成覆盖机关事务“纲、目、科”立体层级式标准结构。

　　以“纲”统领牵头，以机关事务运行保障立法为目标，形成牵动“纲举目张”的“牛鼻子”。从全国看，机关事务“一盘棋”的管理体制和服务保障运行机制必须有整体面上的法律定位，既要为机关事务依法履职、依法行责创造制度环境，又要为机关事务标准体系建设布下“棋眼”。从发展实际分析，近几年着眼政府职能转变，建设廉洁高效政府，大力推进机关事务规范化建设，相继出台了《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等一系列具有法律效力，强调集中统一管理、统一规范标准、统一法规约束的顶层制度，但还要有一部具有真正法律效力的、以法治精神引领机关事务改革创新发展的“母法”，来为机关事务管理体制机制法定职责定位，明晰机关事务的法律边界，形成有法可依、有章可循、有法必行、执法必严的体制机制标准环境。

　　“目”是职能职责，以机关事务运行保障标准为目标，形成全领域覆盖的规范标准体系，是机关事务标准化建设的“主干”。把《机关事务管理条例》规定的经费管理、资产管理、服务管理法定职责演进为在具体履职行为中的可执行可评判的制度标准，以此对涉及机关服务保障管理事务的资产资金资源，依法行职、依法供给、依法保障、依法监督。

　　“科”是执行评判，以机关事务定性定量为目标，形成全效能标准目录，是机关事务标准化建设的“细胞”。按照“纲”和“目”的制度设计，丰富拓展机关事务标准的“科”。“科”是标准化建设的基石，是衡量和评判机关事务服务保障管理全周期全流程科学严谨、优质高质的“标尺”，是规范制度的“数字化”衡量指标，也是机关事务谋求精细化发展的具体举措。其作用在于把机关事务职能范围的事项以可视可量可考指标为本体，有力有效实现制度的执行力。以党政机关公务用车为例，对适用机关分类分级规定了车辆的保障范围、排量、价格等量化指标要素，就是以定量指标标准为基础，通过标准的执行，实现上下贯通、各地一致的管理。因此，“科”是机关事务标准化建设的最为基础的部分。

　　在机关事务标准化建设过程中，制度规范化的顶层设计与基层具体化的标准项目构成，要形成标准化建设的“闭环”。“纲”是统领性的，具有宏观指导、原则遵循、统筹规范的示范效能。“目”是标的性的，具有系统完整、职责明晰、对象适配的目标指向和类别管控效能。“科”是基础性的，具有全域覆盖、一事一标、定性定量的可视可执行可评价管理效能。机关事务标准化建设，从自上而下的任务看，是以制度治理为问题导向，设定设立完整系统的“纲、目、科”框架结构；从自下而上的任务看，是以标准制定实施的目标为导向，建立健全全面系统的、涵盖服务保障管理三者职能发挥的基本标准系列，最终构建起机关事务标准化建设的“大厦”。

　　正确处理建设关系

　　标准化基础建设过程，要把既有的、实践证明行之有效的服务保障管理方式、手段和途径固化为标准，再运用到实践，在实践的发展中处理好以下三种关系，不断完善提高。

　　正确处理标准和行政规范的关系。标准是行政规范的量化细化，是对行政规范的充实延伸，是强化约束行政行为的指标尺度。标准的制定、执行、评价既是对行政行为流程的科学管控，也是对规范行为的量化评判。比如，在机关物业服务中，行政规范首先是对机关物业服务作出行政要求，但在具体实施中，特别是运用社会化资源配置时，机关事务部门就必须依照行政规范，结合具体服务保障需求，提出定性定量的标准指标并付诸资源配置，实现规范服务。标准与行政规范目标指向一致。

　　正确处理标准的普遍性和对象的特殊性关系。一般而言，标准源于实践，又指导实践，规范活动内容。标准是以科学、技术和实践经验为基础，经过有关方面协商，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据。机关事务标准首先是对机关事务中具有重复性事项作出共同遵守的行为准则；其次由于不同条件下的特殊性存在，也有必要对在某些特定环境下的重要事务作出特别的但又依法合规的准则依据。比如，在制定后勤餐饮服务标准时，既要依法对食品加工、卫生防疫等作出与法律法规一致的规范，也要根据不同地域、不同人群的生活习俗，对餐饮具体服务对象需求和质量要求进行特殊性指标约束，形成符合地域特征、匹配生活习俗的共同准则，更要鼓励服务保障单位发挥主观能动性，创新发展实践标准。在普遍性准则规范下，兼顾特殊性指标安排，形成国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准等标准秩序。

　　正确处理标准的恒定性和时效性关系。标准在一定社会历史条件下相对恒定，这是标准本身应有的内涵。但标准不是静止的，随着事物的发展变化，呈现出与时俱进的更新变动。标准的恒定性和时效性共存共生，贯穿于治理建设的始终。

　　（作者为上海市机关事务管理局局长）