从促进自主创新到促进科技创新
加入GPA背景下的政府采购支持策略

　　文 / 姜玲

　　习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会上提出，“加快加入世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）进程”。加入GPA，对于我国企业来说是机遇与挑战并存，一方面为处于技术前沿的企业打开了国际政府采购市场，在参与国际竞争中提升创新效益；另一方面也让技术相对落后的企业面临更残酷的市场选择。面对这一形势，需要发挥我国政府采购促进科技创新的功能，转变政府支持理念，从促进自主创新转向促进科技创新，从支持自主创新产品转向支持前沿技术，结合实际实施效率型采购、创新导向的产品采购、创新导向的技术采购等差异化策略，逐步优化政府采购的实施过程。

　　政府采购对于促进科技创新的重要意义

　　当前，我国科技在取得重大突破的同时，也面临“卡脖子”难题。李克强总理在2018年全国两会上指出，我国科技创新由跟跑为主转向更多领域并跑、领跑。我国在量子通信、中微子、铁基超导、干细胞和再生医学等领域的科技水平已达到世界前列，取得重大成就的同时也要看到，我国在高端芯片等诸多高技术领域依然受制于人，关键技术“卡脖子”问题亟待解决。

　　需求侧创新改革是推动科技创新的重要途径。2018年全国政府采购规模超3.5万亿元，全国强制和优先采购节能、节水产品占同类产品采购规模的90.1%，全国优先采购环保产品占同类产品采购规模的90.2%，中小企业合同额占比达76.7%。可见，政府采购在推动绿色发展、促进中小企业成长等方面发挥着重要作用，但其促进科技创新的功能尚未充分发挥。2018年《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》印发，提出完善创新创业产品和服务政府采购等政策措施。发挥政府采购促进科技创新的功能尤为关键。

　　政府采购主要通过产品市场、逐顶竞争和稳定预期3个机制促进科技创新。一是政府采购规模庞大，可以为创新产品提供可观的销售市场，使企业的创新获得回报；二是政府采购中提高技术水平的权重，以创新论高低，促进供应企业逐顶竞争，摆脱对传统技术的路径依赖；三是通过订购等方式降低企业创新的风险，为研发创新产品提供稳定的市场预期。

　　政府采购自主创新产品政策的重新审视

　　2007年出台的科学技术进步法规定了政府采购应当支持自主创新产品，推广首购、订购等方式。同年出台了《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》《自主创新产品政府采购合同管理办法》作为配套实施政策，但随着中国申请加入WTO《政府采购协议》，开启了多轮多边谈判，迫于欧美一些国家的压力，于2011年停止执行上述文件，2016年进一步清理创新政策与提供政府采购优惠挂钩的相关文件。通过对比上述3个文件与2012年版GPA文件，我国当时的政策取向以通过政府采购支持自主创新产品为主要目的，并提出了优先购买、投标价格扣除、技术评标加分等优惠措施，相关政策工具与GPA规定的“非歧视”原则相悖，对外国同类创新产品形成了“挤出”，由此出现了政策的间断。

　　尽管自主创新与政府采购相挂钩的政策失效，但不应放弃政府采购可以发挥的科技创新功能，学术界一直在呼吁重启相关政策。2018年出台的《深化政府采购制度改革方案》中提出要强化政府采购政策功能措施。在符合GPA“非歧视”原则的前提下，发挥政府采购促进科技创新的作用需要谋求新的策略。

　　发挥政府采购创新功能的策略选择

　　以开放的姿态重新建构政策话语体系。从促进“自主创新”转向促进“科技创新”。推动政府采购促进创新相关政策的范式变革，最为核心的是理念的转变，重构GPA规则下的话语体系。过去，相关政策强调政府带头购买自主创新产品，容易引起地方保护主义行为，企业满足于技术水平的国内领先也容易形成“路径依赖”。相较于2007年，我国的科技创新水平已大幅提升，国内企业也逐渐具备了与全球同类企业竞争的能力，因此相关政策的目标应从支持国内企业自主创新转向引领科技创新。制定政府采购的技术创新要求，对国外和本国的科技创新产品一视同仁，鼓励全球市场竞争，营造重视创新的氛围。从支持自主创新产品转向支持前沿技术。我国当前主要通过各级科技计划支持研究院所和企业的科技创新活动，以支持基础研究为主，集中在创新链条的前端，研究成果完成后转化困难，而政府采购以购买产品和服务为主，较少涉及技术采购。根据GPA第13条限制性招标的相关条款，政府采购首件产品或服务的原始开发符合相关条件可以采用限制性招标，受到的约束相对较少，为政府首购和订购前沿技术与产品提供了支持。我国应瞄准关键核心技术“卡脖子”的重点领域，将科研立项与政府订购相结合，待创新主体达到设计要求后实施产品采购，从而降低技术创新的市场不确定性，激发企业活力。

　　实施差异化的政府采购策略。推动政府采购支持企业科技创新，并不意味着所有的产品领域都以创新水平为最主要的指标。根据我国科技发展实际，区分战略领域和非战略领域，制定差异化的采购策略，保持国内外公平竞争环境的同时，支持国内在价格等方面具有比较优势的产品。英国曼彻斯特创新研究所的Uyarra等人把公共采购分成四种类型:效率型采购、改进型采购、技术型采购和实验性采购。受此启发，我国实施政府采购时，对于标准化的产品和服务可以提高投标价格在得分中所占的比重，提倡效率导向的采购；对于领跑和并跑的前沿技术领域，提倡创新导向的产品采购，通过全球竞争，不断激发我国企业的创新动力，占据领先地位；对于存在关键技术“卡脖子”的领域，提倡创新导向的技术订购，通过引进国外领先技术和鼓励国内企业技术创新，降低企业创新的市场风险，提升我国的技术水平。

　　优化创新导向的政府采购实施。鼓励创新导向的产品采购和技术订购需要进一步细化相关实施举措。一是提升专业化水平，加强采购主体与科技管理部门的交流合作，研判前沿技术发展趋势和重点领域，制定科学合理的采购方向。创新导向的采购对于制定标书、评标、验收等过程的技术判断能力要求较高，需要建立不同学科领域的专家库，注重全流程的科学评价。二是建立容错机制，科技创新本身存在较大的不确定性，对于实施创新导向采购的采购主体，应允许其采购“失败”，降低采购主体的风险。三是提高创新能力在评标中的权重，创新本身需要较高的成本投入，对于实施创新导向的采购其评标重点应是创新能力，需弱化价格等因素。

　　政府采购促进科技创新主要有提供产品市场、促进“逐顶竞争”和稳定创新预期三大机制。在符合GPA规则的前提下，发挥政府采购促进科技创新的功能，最核心的是理念转变，营造公平竞争的环境，通过差异化的采购策略促进我国关键核心技术领域“卡脖子”问题的解决。