机关运行集中统一保障系统的“兼和”路径

　　文 / 王光良

　　国家治理现代化是一项系统工程。党政机关要在国家治理活动中展现应有的治理能力，离不开高效的机关运行保障系统作为支撑。构建国家治理体系下的机关运行保障系统，需要通盘考量党政机关的保障需求，基于集中统一保障原则，兼顾整体与部分、内部与外部的关系，统筹财力、物力、人力和技术手段，不断弥合机关运行保障系统在国家治理中的应然定位与实然现况之间的差距。

　　破除分散管理的机关后勤保障模式

　　破旧才能立新。着力破除分散管理为特点的机关后勤保障模式，是国家治理赋予机关事务管理自身变革的时代使命，也是构建现代化机关运行保障系统的首要任务。我国传统的机关后勤保障模式所涵盖的事务管理内容包罗万象，机关后勤部门实际分散附属在各级各类党政机关内部，是被许多人视为政府工作配角的服务部门。在这种分散的机关后勤保障模式下，机关后勤管理在业务方面是分散的，很难实现业务的统筹管理而促进业务升级；在组织建设和机构分布方面也明显缺乏系统性，很难落实对党政机关的监督与管理职责；机关后勤保障制度缺乏统筹规划，缺少统一的标准，后勤保障部门很难实现本级党政机关的有效保障，反而引发了很多负面问题。

　　另外，分散管理的机关后勤保障模式多半采用个体或者作坊式的服务形式，凭经验的粗放式管理亦是后勤保障模式固有的顽疾，这不仅限制了机关事务管理运行保障功能的发挥，而且造成机关事务管理缺少全局保障的整体性意识，进而影响了机关事务管理部门在国家治理中的角色和功能转型，“拖慢”了国家治理现代化的整体步伐。

　　党的十八大以来，机关事务管理逐渐展现其不可替代的运行保障功能，其通过集中统一汇集了必要的资源服务党和国家中心工作，确保党政机关高效顺畅运行，间接实现国家和社会治理职责履行和功能发挥。甚至可以预见，机关后勤保障这块所谓的“短板”，如果能够在更大范围内将国家治理资源有效集中起来，最大程度地让治理资源对接党政机关治理活动的实际需求，我国国家治理的整体进程将会实现质变性推进。

　　推进集中统一的机关运行保障系统建设

　　建设适配国家治理的机关运行保障系统，必须将机关事务管理工作融入国家治理的大局，突出组织体系、制度体系、业务内容、人才队伍方面的集中统一管理优势，进而完善机关运行集中统一保障体系。

　　突出组织体系建设的集中统一。机构是权责的承载主体，健全的组织机构建设仍是机关运行保障体系建设的根本。受到传统后勤管理理念的影响，从中央到地方的机关事务管理组织体系建设滞后于国家治理的现代化进程。目前，中央层级机关事务管理职能逐步理顺，覆盖至县（区）的组织体系设计格局基本形成，这为机关运行集中统一保障系统形成打下了坚实的组织基础。但是，机关事务管理组织机构在名称、类型、管理内容、保障范围、保障对象等方面存在很大的差异性，这加大了机关运行集中统一保障系统资源集中、业务集中、统一指挥、统一管理的难度，耗散了系统运作的权威和效率。

　　应该积极推进集中统一的机关事务管理组织体系建设，结合新时代国家治理的客观需求，着眼党和国家改革的整体进程，重点围绕党和国家中心工作，依托机关运行保障核心功能，明确中央到地方的机关事务管理层级结构、管理权限和隶属关系，并充分考虑市、县的实际情况，给予地方组织体系建设一定的自由空间，保证探索与发展的活力。建立业务与资源集中，管理与职责统一的机关事务管理组织体系，是机关运行保障系统让党政机关协同、高效运转的组织基础。

　　突出制度建设的集中统一。法制是机构运行的依据，完善法治建设是国家治理体系现代化的题中之义，突出机关事务管理制度建设的集中统一，目的在于将机关运行保障系统纳入到法治化轨道。目前，机关事务管理制度建设初具雏形但仍不完备，《机关事务管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等，都是支撑机关运行集中统一保障系统建设的重要法治依据，除了中央层面出台的各项条例、办法之外，地方政府层面还有因地制宜的地方性法规体系，甚至县（区）都拟制了成套的制度体系。不过，机关事务管理领域至今还未形成专门的高位阶法律来统合制度建设，看似完备的制度体系在落实方面仍存在很大的阻力。

　　健全的法治体系可以让机关事务管理实现有法可依，有助于事务管理职能的落实。应积极推动集中统一指导下的机关事务管理制度体系建设，为机关运行集中统一保障系统的功能发挥供给制度支撑。坚持党政机关内部事务由机关事务管理部门统筹的原则，在制度建设源头避免“政出多门”；赋予机关事务管理部门在制度建设中的审核与清理的部分职责，在制度建设过程中避免“制度冲突”；适时推动机关运行保障法律的制订和出台，将不同层级、不同业务的探索经验纳入统一框架中，通过制度建设统合机关运行集中统一保障系统的组成。

　　突出业务管理的集中统一。业务是组织功能的展现，核心业务的技术性和专业性是组织存续且不可代替的砝码，如果丢失核心业务的控制权，难免在各项改革中面临被合并和裁撤的境地。当前，机关事务管理部门依据后勤保障的传统业务，结合《机关事务管理条例》等制度规范，重点推动经费管理、公务用车管理、办公用房管理、公共机构节能业务领域的专业化水平，通过对各级机关事务管理部门业务内容的梳理，着重优化机关用地管理、后勤服务管理、公务接待、政府采购等业务内容，虽然机关运行集中统一保障系统建设还不尽完善，但是核心业务内容已经在整体上呈现集中统一的趋势。

　　机关运行保障是技术性、综合性要求非常高的工作，不仅需要经验的积累，更需要专业的技术，虽然时代不断变化，改革不断深入，但是机关运行保障的技术性和综合性本质并没有改变。为了适应国家治理形势的要求，要将各项制度规定的保障事项及时移交机关事务管理部门，用科学的精神和方法将具体业务集中统一起来，提高机关运行保障的专业化水平，在集中统一的基础上减少业务内容的冗复，推动运行保障业务流程再造，提升高新技术与整合以后业务的关联度，这将使机关运行保障各项职能更加优化，组织内部权责更加协同，机构运行更加高效。

　　突出人才队伍建设的集中统一。人是管理的核心，在数字治理时代还未到来之时，机器只能在一定范围内介入人治理的过程，远不能实现代替人的状态，人才队伍的整体水准直接影响机关运行保障的现代化水平。由于历史原因，我国机关事务管理队伍的整体管理水平还有待提升，人才引进比较困难，导致前瞻性、战略性、复合性、实战性的人才短缺。人才队伍越接近基层越出现学历结构偏低、专业化能力相对落后、业务人员年龄老化的问题，面临与治理战线最前端的基层机关运行保障客观需求无法匹配的窘况。

　　通过强化培训有效地提升组织内部人员的能力，提升机关运行保障系统对系统内部人才使用力度，将业务能力强的管理型人才投放到合适位置；其次，强化人才招聘，促进现代化人才的跨领域统筹使用，建设一支懂管理、懂业务、懂技术的专业管理队伍。随着新技术的发展应用，还应该加强信息化建设人才的使用，助力各层级机关事务信息化建设。

　　新形势下，机关事务管理应坚持组织建设、制度建设、业务管理集中统一建构思路，从国家治理的层面建设一个符合国家治理客观需求的机关运行保障系统，做好国家资源的集中集约管理，合理配置有限的公共资源，保障党政机关职能部门的正常运转。机关运行保障系统建设要坚持集中统一的基本方向，以自身改革切入运行保障系统建设的程序，促进形成组织职权、制度依据明确的专业性保障机构，将党政机关除政务以外的日常事务逐步整合，助推党政机关机构和人员精简，可以让党政机关有更多的时间和精力思考国家治理现代化的整体规划，做好治国理政的具体公共服务。同时，发挥业务和资源集聚的规模效应，将规范化的运行保障业务逐步推向市场和社会，吸引市场和社会主体共同参与机关事务的管理，充分发挥机关事务管理队伍实务经验丰富的优势，将机关事务管理脱离出传统后勤管理，提升管理队伍适应新时代、新背景、新理念及国家治理现代化发展要求的能力。

　　当下的机关运行保障应重点围绕机关事务管理职能展开，明确机关运行保障功能的具体内涵，为机关运行保障体制现代化提供建议。机关运行集中统一保障系统建设应该不断发掘系统自我革新能力，稳固改革的成功经验，逐步推进对机关运行保障规律的探索。一方面，在集中统一管理的基础上构建自上而下的机关事务管理体系，促进形成中枢指挥系统、业务处理系统、运行保障系统协同的格局。另一方面，明确各层级机关运行保障主体暨机关事务管理部门的隶属关系、具体职能和角色，推动机关资源集中集约。特别要注意解决机关运行保障系统与市场、社会对接的问题。