机关事务管理立法架构研究

　　文/许若群

　　随着政府改革的深入推进，机关事务工作的涉及面日益复杂，亟待进一步调整和规范，推动机关事务管理立法势在必行。同时，随着国家治理体系和职能能力现代化的深入推进，诸多领域的制度供给显得尤为迫切，机关事务管理立法迎来良好契机。

　　机关事务管理立法的目的

　　法的作用是调整一定的社会关系。在机关事务管理过程中形成了一系列的社会关系，以体系化思维将当前分散的法律规范进行梳理，探究其不足并探索完善的路径，找寻其中内在的、一体性及一贯性的价值关联并使之形成一个统一体，按照内在逻辑将其体系化，使其服务于特定领域的社会关系，有助于法的整体功能的发挥，优化机关事务管理整体法律秩序。

　　首先，必须明确机关事务管理立法的目的，即立法者希望通过机关事务管理立法要规制什么社会关系、达到什么目标。这是机关事务管理法律制度设计的逻辑起点，也是实现机关事务管理宗旨、价值追求的选择和排序之反映，决定着立法的基本原则和规则体系的构建。

　　与机关事务管理的宗旨相联系，最直接的立法目的，是通过对机关事务管理所涉及的主体权利（力）义务的配置，调整相关社会关系，规范机关事务管理，保障党政机关的正常运行。机关事务管理立法不仅应成为机关事务管理组织进行管理活动的工具，而且应成为规范机关事务管理组织和管理权力的工具。

　　其次，机关事务管理立法必须回应外部环境尤其是政治环境的要求，并积极从中获得合法性和支持。机关事务工作保障党政机关正常运转，机关事务管理应在人民群众监督之下，因此立法不只是规范机关事务管理的需要，还承载着民主政治的功能。

　　机关事务管理立法的基本原则

　　机关事务管理法律秩序的构筑离不开机关事务法律体系的和谐，这就要求机关事务法律规范的价值理念和标准的统一，在逻辑和评价体系上要有连贯性和统一性。这些统一的价值理念在立法中以基本原则的形式反映出来，借助外化这些制度规则实现立法目标。

　　机关事务管理立法应集中体现该法的理念和价值评判标准，反映机关事务管理法所调整的社会关系的本质和特征，对机关事务管理法律规范起统率作用。

　　立法原则的确定应围绕立法目的，规范机关事务管理、推进政府治理，将管理目标和宗旨作为基点和核心要素，回应机关事务管理中出现的系统性问题。

　　从法律与管理相结合的角度，机关事务管理立法应遵循以下3个原则。

　　一是保障公务原则。机关事务管理的根本宗旨，是为党政机关的公务活动和正常运转提供保障。作为规范机关事务管理的法律文件，也应围绕这一宗旨进行，将其作为立法的出发点和归宿点，体现一种超越机关事务管理组织个体利益的价值。该原则要求不论是机关事务管理组织的结构、运作过程还是法律责任体系的制度设计，均应围绕机关事务管理的宗旨，匹配机关事务管理的目的和任务，准确、有效地配置所涉各方主体的权利（力）和义务，保障党政机关正常履职和高效运转。

　　二是政府整体效能原则。效能意味着管理在组织预期目标达成方面的结果。机关事务管理的宗旨是为党政机关正常运转提供保障，整体效能的提升是其终极目标。多部法律和中央近年来发布的多个纲领性文件，如宪法、公务员法和《国务院关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》等，都规定了行政系统内部对行政效能的监督检查，《国务院工作规则》也强调要“严格绩效管理”，彰显了立法对整体效能的追求。整体效能原则要求从机关事务管理体制的立法，到运作机制的设计、新技术新手段的运用，直至监管制度的确立，都要关注其中权力（利）义务配置对政府整体效能的影响，确保所设计的管理或服务制度达到政府整体效能最大化。

　　三是法治原则。法治是现代社会规范管理的首选。机关事务管理立法应该遵循法治原则，由法律明晰机关事务管理的主体、权限、手段、方式及违法后果。它基于机关事务管理的目标和宗旨确立，直指机关事务管理行为的法律效力。法治原则要求在机关事务管理这一过程中，从起点到终点都必须遵守该原则。对于起点，要求机关事务管理组织的设置及组织权源合法；在管理实施过程中，要求机关事务管理主体依照法定权限、法定范围和法定程序行为；对于终点，则要求相应的监督体系和法律责任。伴随政府社会职能和公共服务职能的加强，以及政府从秩序行政向服务行政的转变，机关事务管理的保障和服务职能也应发生相应的变化。因而法律不仅要能够控制机关事务管理中的非法行为，还应积极保障和促进政府履行职能。法治社会中，保障公务和政府整体效能的提升都应在法律的框架内实现。法治原则在三个原则中具有最终保障的属性。

　　机关事务管理立法的内容框架

　　当前机关事务管理取得巨大成效的同时，仍存在诸多问题，产生这些问题的一个重要原因，是法治资源尚未得到深入挖掘和利用。例如，设计理念中工具化倾向过重、制度供给中立法层次不全、大量核心制度缺位、既有规定碎片化、责任体系阙如、高权威的程序资源缺失等等，都表明现有制度体系已经不能满足机关事务的发展需要。法律所应具备的整体性功能受损，法治资源的优势难以发挥。站在治理现代化的高度，以体系思维回应机关事务管理的制度需求，机关事务管理立法至少应包括以下4方面：

　　一是机关事务管理立法的概念体系和基本原则。我国的机关事务管理经过多年发展，取得诸多成就也积累了一定经验，立法应对此予以足够的重视并予以回应，结合我国机关事务管理所涉社会关系的特殊性进行进一步的概括和提炼，加工形成清晰的概念，完善法治体系。

　　二是机关事务管理组织立法。作为法律关系的主体要素，机关事务管理组织在机关事务管理法律关系中不可或缺。机关事务管理组织的性质、职权定位和法律地位决定机关事务管理组织及其职能边界，宣示其法律地位，明确其纵横关系。

　　三是机关事务管理运作法律制度。对机关事务管理组织权利（力）和义务的配置而规范运作过程，是机关事务管理运作法律制度要解决的核心问题，其着眼点是机关事务管理运行机制的法律设计，着重解决“如何管”的问题。运行机制是机关事务管理系统进行正常运行时，系统各要素间所必需的一系列相互关联的规则、程序及其所形成的整体秩序，其核心是运作程序，它通过规定机关事务管理组织行为的方式、步骤、时限和顺序等，规范管理权力运行的动态过程，是管理行为空间和时限的有机结合。机关事务管理程序具有较强的特殊性，它可能涉及外部程序，如在购买服务中机关事务管理组织与承接主体订立合同的程序，也可能是内部程序，如机关事务管理组织在向党政机关提供保障和服务时的程序。事实上，鉴于内部程序与外部程序的不可分割以及监督的需要、程序本身所具备的独立价值等原因，对行政行为内部程序进行规范已经获得学界的共识。同样，让最终外化为行政效能的机关事务运行程序法定化，也可以减少机关事务管理权力的异化可能并促进宗旨的实现。

　　四是监督法律制度。如前所述，机关事务管理立法既对机关事务管理进行规范，又对机关事务管理组织和管理权力进行规范。监督法律制度正是针对后者进行的设计，要解决的是如何发挥监管作用以避免机关事务管理权力异化的问题。作为机关事务管理主体，其管理权力的公共性范围和强度虽不及对外管理的行政权力，但同样存在信息不对称、激励不相容等问题。要防止机关事务管理组织公共责任缺失，保证其良性发展、有序运行，宽严适度的监督及监督的法治化是必须的。逻辑和经验表明，健全的法律制度有助于机关事务管理监督体制机制的完善和培育。由于机关事务管理资源来源的公共性，向公众作出交待、接受公共责任的追问自在情理之中。

　　从监督的主体看，这种监督可分为内部监督和外部监督。前者着重行政系统内部的监督，如政府审计等。2016年开始实施的《公共机构能源审计管理暂行办法》规定了对公共机构的审核，机关事务管理组织本身属于公共机构，自在该办法的调整范围内。后者则有多元监督主体，如监察机关、社会力量等的监督都属于此范畴。完善这些主体的监督体制和机制，是机关事务管理监督体系法治化的重要内容。