推进机关运行成本统计机制建设

　　文/黄静 徐兴琼

　　开展机关运行成本调查统计工作是贯彻落实中央关于党政机关带头过紧日子要求和2020年政府工作报告总体部署的重要举措，科学合理的机关运行成本统计机制很大程度上决定着节约型机关创建的成效。机关事务部门要认真贯彻落实习近平生态文明思想，把艰苦奋斗、勤俭节约作为机关事务工作的重要原则，带头过紧日子，严格控制机关运行成本。

　　机关运行成本统计调查工作是机关运行成本管理的一项重要内容和关键环节。2017年以来，国家机关事务管理局、国家统计局施行《机关运行成本调查统计报表制度》，以摸清机关运行成本结构和规模，加强机关绩效考评，取得了良好成效。

　　建设机关运行成本统计分析机制的意义

　　进行机关运行成本统计分析机制建设，有助于机关事务部门通过量化手段摸清机关运行“家底”，增强成本意识，有效降低机关运行成本，推进机关运行成本管理科学化。具体而言，机关运行成本统计机制有以下几方面的作用。

　　有助于完善机关运行成本定额标准管理。机关运行成本统计中的量化数据能够准确反映机关运行成本的规模和水平。通过数据统计分析，了解机关运行成本使用规律和发展趋势，合理制定机关运行经费的各项定额标准，并根据物价指标、市场价格变化以及综合财力水平等，及时调整实物定额和服务标准，进一步理顺机关运行经费支出流程，完善单位内部开支标准体系，降低运行成本，提高机关事务标准化管理水平。

　　有助于加强机关运行成本绩效管理。机关运行成本绩效管理强调“结果导向”“效能导向”，绩效目标的制定是为了控制机关运行成本的支出。通过机关运行成本统计报告数据与绩效目标的对比分析，对机关运行成本支出的经济性、效率性和有效性进行评价，明确各部门执行成本绩效目标的效率情况，总结机关运行成本绩效管理中的经验和教训，改善成本效益关系，实现机关运行成本的合理配置。

　　有助于提高机关运行管理决策水平。通过机关运行成本统计报告进行总额分析、人均分析、横向对比、纵向分析，深入剖析机关运行成本的支出特点，反映各部门运行和管理等工作质量。从中发现机关运行成本管理中存在的问题并及时改进，查明影响各部门运行成本变动的因素，了解使用规律和发展趋势，进而为机关运行管理的科学决策提供依据，提高行政效率和效益。

　　机关运行成本调查统计工作中存在的问题

　　现行统计报表无法准确反映机关运行成本。一方面，机关运行成本概念不明确。机关运行成本作为近几年提出的新概念，主要出现在各级党政机关的预算管理、绩效管理、厉行节约等相关文件和统计制度中，主管部门并未对其给出明确的概念界定，学术界也大多将其等同于机关运行经费、政府运行成本等，尚未出现普遍认同的权威观点。另一方面，机关运行成本统计缺乏专属科目。《中华人民共和国预算法》规定，部门预决算中需要对机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。但目前财政部并没有设立专门的机关运行经费预决算表，机关运行成本的支出情况仍散落在各部门预决算表的多个科目中。机关事务部门无法直接从决算报表中获取所需数据，需要重新调查统计，从而影响统计数据准确性和权威性。

　　机关运行成本统计形式有待完善。目前机关运行成本主要采用横向统计、纵向汇总、分级负责，逐级统计的统计形式，这种统计形式存在一定的弊端。一是责任主体权责分离导致管理乏力。各级机关事务部门负责机关运行成本的统计工作，但地方机关事务部门受地方政府管理，因受体制机制约束，当中央与地方的统计需求冲突时，更倾向于维护地方政府需求。机关运行成本统计的范围是本级机关，数量庞大、关系复杂，可能会出现配合不力的情况，导致统计过程管理协调难度大，影响统计进度和质量。二是数据结果失真。在统计数据仍依赖于地方机关事务部门逐级采集上报的情况下，统计数据结果容易失真。一方面，可能遇到统计填报人员业务素质不高、对单位财务状况不了解、对决算报表不熟悉、对机关运行成本的概念把握不准确的情况，导致数据填列不够准确；另一方面，报表的自动审核功能较为简单，需要人工审核，但人工审核存在疏漏等不到位的情况，也会导致数据填列的不准确。统计过程中任何一个环节的数据失真都会直接影响统计结果的准确性，对后续的数据汇总、分析及评价运用带造成严重影响。

　　机关运行成本统计数据共享有待加强。机关运行成本统计的数据来源是本级所有机关单位的财务决算报表，但是目前我国政府数据信息公开平台仍处于起步阶段，各部门的财务数据孤立分散，存在条块分割。机关事务部门要统计机关运行成本数据仍需进行重复采集、整理、分析，这将降低统计效率，同时也提高了机关运行成本。尽管各省（区、市）都推出了政务数据开放平台，但存在数据不全面、标准不统一、更新周期长、数据可机读水平低等问题，难以进行数据再利用，数据公开价值低。

　　推进机关运行成本统计分析机制建设的几点建议

　　实现降低机关运行成本、创建节约型机关这一目标，更好地推进机关运行成本统计制度的实施是关键。实现机关运行成本统计报告的标准化和科学化，需要建立良好的机关运行成本统计机制，严格控制机关运行成本统计数据质量。可以从全过程统计质量控制机制、数据共享机制和运行保障机制3个方面进行重点建设。

　　一是建设全过程统计质量控制机制。要从事前控制、事中管理、事后评价3个环节进行统计数据质量的把控，保证数据的准确性、及时性和适用性。事前要完善统计技术规范和调查方案。统计技术规范是保障统计质量的前提。首先，调整现有统计指标，根据机关运行实际情况，结合新的政策环境，按各项运行成本支出的关联程度和占比情况以及社会公众的需求，对原有指标进行合并、拆分、删除或修改，并按照新政府会计制度增设财务会计相关统计指标，如固定资产折旧和无形资产摊销，明确反映机关运行成本；其次，统一统计口径，在明确机关运行成本概念的前提下，加强与财政部门沟通协作，在财务预算与决算中单独设立机关运行经费表，或统一二者统计口径，直接从决算报表中调取数据，避免数出多门；然后，明确统计内容，将统计报表中的各类统计指标的含义具体化，避免因统计人员个人理解偏差而带来数据失真；此外，还应区分机关事务管理部门与其他机关部门的填报内容。各地机关部门结合自身实际，将机关事务管理部门统一负责的内容交由本级机关事务管理局填报，如集中办公区的水电等相关费用支出应由机关事务管理部门统一填写，删去其他部门统计报表的此项内容，避免重复统计。统计调查方案设计是统计事前工作的首要环节，是数据质量事前控制的最佳手段。统计调查方案体系包括严密的组织形式和科学的调查方法，当前我国机关运行成本统计采取横向统计、纵向汇总的网络式组织形式和以报表制度为主的统计方法，涉及的统计主体、统计对象众多，统计内容复杂，需要制定合理的调查统计方案，开展统计人员业务培训，明确各级责任主体、工作内容、权责关系，以及数据填报的具体要求。

　　事中要加强统计数据调查阶段的管理。数据调查阶段是统计的关键环节，包括数据的采集、整理、汇总。在数据采集过程中，需要加强纵向与横向的部门协作。从纵向上说，要加强机关运行成本统计工作的上下级联动配合，机关事务管理上级部门要保持对下级统计工作的配合和监督，及时了解下级调查统计工作的进度，解答遇到的困惑，实时掌握统计工作最新动态，同时下级也要积极汇报统计工作中遇到的情况和问题，主动了解统计工作中的最新标准和要求，保证数据统计的规范性和准确性；从横向上说，各级机关事务管理部门要加强与被调查单位的沟通联系，加强部门间合作，包括调查统计开始前做好准备工作，统计过程中通过电话、邮件、工作群等方式及时答疑，全面准确地采集统计数据，提高统计数据质量。在数据整理汇总阶段，应准确核对各项指标，改进统计报表自动审核功能，减少人工审核失误带来的数据失真，认真比对各单位上报的数据，保证其内容规范、逻辑正确，将统计数据与往年数据对比，及时发现异常数值并查明原因，确保统计数据真实有效。

　　事后要提高统计结果评价运用能力。对统计结果的分析、评价和运用是实现统计完整性不可或缺的环节，也是统计数据的重要价值体现。在数据汇总后，通过总额分析、结构分析、横纵对比、人均分析、变动分析等方式，深入研究统计结果中有关机关运行成本的规模、结构和变动等情况。掌握各部门机关运行经费支出的特点、规律、趋势，发现机关运行经费管理存在的问题，为科学制定实物定额和服务标准、编制机关运行经费预算、制定绩效目标和绩效评估指标体系提供参考依据。

　　二是建设数据共享机制。机关运行成本统计涉及多个主体，包括政府各部门、机关事务管理机构内部各级部门以及社会大众，通过建立数据共享机制，实现部门间的数据共享、部门内部的数据互通和面向社会的数据开放，提高机关运行成本统计的效率和质量，打造高效率、高质量的服务型政府。

　　政府部门间的数据共享有利于打破信息孤岛，实现信息资源的合理分布，避免信息的重复采集，加快信息资源流通速度，提高数据准确性。要实现部门间的数据共享，首先要建立利益协调机制，协调各部门利益关系，实现帕累托改进，通过法律法规、政策引导、思想教育等激励各部门主动参与数据共享；其次，建立数据整合机制，建立跨部门的统一数据信息平台，形成统一的政务信息资源目录和政务信息资源库，或改进现有的软硬件技术以实现部门间信息系统的兼容，确立统一的数据格式标准，方便协同办公；最后，明确数据资源共享内容，包括可共享的信息范围、共享对象、共享形式等，形成数据共享的指导规范等。

　　部门内部的数据互通有利于减少数据的上报环节，提高统计效率和数据质量。由国家机关事务管理局牵头，国家统计局协助配合，建设全国统一的机关运行成本统计信息平台，增设机关运行成本等相关信息的统计、汇总、分析功能，并形成分级分层次管理。在此基础上将统计范围延伸至县（区）级，全面了解全国机关运行成本使用情况。此外，在系统内部建立标准统一的共享数据库，提高本部门的总体决策水平和效率。

　　机关运行成本和“三公”经费的使用情况一直是社会关注的焦点，将统计数据向社会公开有利于保障公民的知情权，提高政府公信力。做好机关运行成本信息公开，一是要明确公开范围和程度，采用分级管理的方式，使不同等级的数据信息适用不同的公开程度。对于非涉密数据，加大信息公开力度，提高政府信息透明度。对于涉及部门重要信息但可以适度公开的数据，在数据共享平台提供数据资源目录，设置公开权限，有权限获取的部门或个人可依申请公开。严格控制涉密数据的传播范围，保护信息安全。二是要加强对公开数据的监督，充分发挥多方主体的监督作用，在公开的数据信息中查找问题、发现问题，纠正政府机关的不合理行为，约束行政权力的行使，督促机关运行经费的规范使用。

　　三是建立统计保障机制。在开展机关运行成本调查统计过程中，必须具备人力、财力、信息技术等保障条件，才能确保统计工作的顺利进行。机关运行成本统计保障机制包括成本投入机制、人才培养机制和安全保障机制。

　　机关运行成本调查统计是一项大工程，从不同层级机关的统计调查、整理、汇总到后续的分析评价运用都需要投入成本，因此要控制成本投入。数据共享是重要手段，统计人员直接从共享平台提取机关运行成本统计所需数据，减少专人收集整理数据环节，降低人力成本和沟通协调成本，提高统计效率。同时，各级机关事务管理部门、统计部门及其他部门应加强配合协作，明确任务分工，实现资源利用最大化，提高资金使用效率。

　　要加强统计人才队伍储备，培养一支熟悉统计方法和知识、掌握统计前沿技术的高素质人才队伍，为引进统计人才提供相应的经费和职位保障，实现机关运行成本统计工作的连续性。要加强机关运行成本统计人员的培训交流，各级机关事务管理部门和统计部门要对统计范围内的各单位的相关负责人和具体经办人开展机关运行成本调查统计培训，各级统计部门负责调查统计工作的业务培训和指导，在培训中准确传达国家机关事务管理局和国家统计局关于统计工作的要求，详细说明各项统计指标的核算标准和统计报表的填报要求，使统计人员明确统计指标、掌握统计方法，提高统计能力，培养一支高素质的统计人才队伍，为统计工作的顺利开展提供人力资源保障。

　　部门间数据共享过程中可能出现数据外传或违规使用等不可控现象，而一些密级数据和敏感数据也必须按照保密法要求不得泄露或提前披露，因此要切实做好数据安全管理工作，保障国家信息安全。要健全信息安全政策法规，从顶层设计上为信息使用者和管理者提供关于信息系统的安全和使用职责的详细指导。要自主研发信息安全软件，从技术层面协助控制信息误用（滥用）行为。此外，强化日常管理，加强信息安全培训和信息安全监控，树立信息使用者的安全意识，监管信息使用者的行为，阻止信息误用（滥用）行为的发生。