机关运行保障立法的功能定位

　　作为法治的起点，立法的完善程度是衡量某一领域法治化水平高低、治理体系健全和治理能力强弱的重要参数。提升机关运行保障效能，促进机关事务的高质量发展，必须根据党和国家中心工作的要求，通过及时、有效的立法供给，确立机关运行保障的行为规则。这种规则应当是体系化的，且有明确的功能定位，这是立法设计的基础和核心问题。立法体系的理性建构、立法原则的确立以及权利（力）义务的配置，都不应脱离对这种功能定位的追问。 

　　有专家指出，法的功能是指立法者为达到对社会的控制，在一定的价值观或立法目的指引下，预设于法律中并期望通过法的实施而造成一种积极的客观社会后果，以利于实现法律的目的或价值的预期。它直接关系立法目的及其实现。机关运行保障立法也不例外。作为调整机关运行保障相关社会关系的法，必然被赋予特定的功能。只有功能定位清晰，才可能通过权利力）义务的配置有效传递立法价值，协调体系内各种制度，实现对这一领域社会关系的有效调整，保证所涉社会关系的有序。除了法普遍具有的规范功能和社会功能，机关运行保障立法的功能定位需及时、有效地回应时代发展的要求，同时关注其在中国特色社会主义法律体系中的地位以及在国家治理现代化进程中的使命。 

　　基本功能——满足机关运行保障现实需求 

　　马克思在分析法律现象时,坚持把法律放在与社会的关系中加以考虑,强调法律应该是社会需求的表现。新中国成立以来，我国的机关事务运行保障走过了漫长的历程，伴随计划经济向市场经济转轨，从早年的财务管理、接待、警卫等事宜，到1987年之后的机关事务工作范围的大幅度调整以及运行保障主体的变化，再到2012年之后从分散管理到集中管理，机关事务的管理水平、人才队伍建设等都得到很大发展，逐步形成了一整套覆盖各级党政部门的机关运行保障体系。但随着经济社会的发展和政府改革的推进，机关运行保障的复杂性加大，根本性和全局性的问题日益凸显，严重制约了机关事务工作的高质量发展。例如，运行保障体制和机制中，对机关运行保障组织定位不准，履行法定化职能体制不顺，权责关系模糊，甚至机构名称各异、性质不一，管理幅度不同，统筹不足、协调机制不完善，决策不够科学、管理滞后……如此种种，成为推动机关运行保障立法的直接动因。事实上，保障党和政府正常运转的机关运行保障系统，本身也亟待充分的保障。在治国理政的基本方式——法治的视野中，这种保障的核心即通过及时、有效的立法供给影响并塑造机关运行保障的形态和模式。 

　　按照美国法学家弗里德曼在《法律制度——从社会科学角度观察》一书中提出的法律制度生成理论，法律制度经由输入、加工、输出和反馈等环节而生成。社会矛盾的积累产生立法要求，形成输入端，成为立法的“发动源”。在机关运行保障领域，输入端的这种发动源，正是该领域未能得到及时化解的各种矛盾所形成的现实需求。作为对机关运行保障系统进行规范的法律，机关运行保障立法理应以满足社会需求为着力点，及时、准确地回应这种现实需求。这是其内生的、基本的功能定位。 

　　这一功能定位是问题导向性质的，其实质是精准研判立法的现实需求点后进行立法供给。这首先要求及时发现当前机关运行保障所涉社会关系中的主要矛盾，尤其是长期利益固化的症结。这是推动机关运行保障立法的实践动力，也是科学立法的基本要求——尊重客观规律。立足现实需求和供需平衡分析当前机关运行保障的立法状况，准确把握立法时机，之后，才能科学分析、查找矛盾源头并找准突破的方向和着力点，解决其中的主要矛盾和突出矛盾。为此，必须坚持民主立法原则。习近平总书记指出，民主立法的核心是为了人民、依靠人民。这一论断为立法基本功能的实现提供了一种有效的方法论。机关运行保障立法涉及机关运行保障主管部门及相关职能部门、被保障的机关、公职人员以及纳税人等利益群体。这些利益群体间不可避免地存在着某些利益冲突，只有坚持民主立法，进一步扩大立法主体范围，切实保障不同利益群体的有效参与权，才能充分了解现实需求，最大限度地尊重其不同诉求，达成不同利益的平衡。与此相适应，在立法机制设计上，也应有对应的制度安排。例如，须在保障充分的信息供给的前提下，拓展立法信息收集渠道，畅通立法沟通机制，尊重各方利益诉求，为利益综合奠定基础。事实上，程序的精巧之处就在于其没有预设的真理标准。将机关运行保障中经费、资产、服务等复杂、敏感的问题转化为程序问题，借助完善的信息供给、获取机制和利益表达机制，可以通过各方的理性沟通和协商达成共识，实现立法供给与实践需求的动态平衡，促进机关运行保障系统的有序。 

　　制度体系功能——夯实行政法治基础 

　　作为一种制度安排，作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，机关运行保障立法必然在制度体系中发挥一定的功能。由于各种原因，我国行政法治的研究和实践起步较晚，近年来虽然飞速发展，但关注点大都集中于行政主体对市场和社会所进行的外部管理领域。机关事务则由于长期被视为政府的内部事务，在我国传统行政法治的框架中所受关注较少，虽然已有一些立法，使我国机关运行保障工作得以稳步推进，但相关领域的法治资源尚未得到深入挖掘和利用，时滞较为严重，尚不能满足机关运行保障发展的需要。 

　　制度服务于目标，并不是靠其单独地得到遵守，而是靠其形成的相互支持的规则群。当前，我国机关运行保障领域规则群的建立和系统化仍是一个亟待解决的问题。首先，立法层次不全，缺少一部能够统摄机关运行保障的基本法，使得一些下位法规范的不足和缺漏无法从统率性的立法中得到弥补。目前该领域起统率作用的《机关事务管理条例》效力等级和效力范围明显不足，且虽然机关事务管理与机关运行保障紧密联系，但两者的侧重点和落脚点不同，前者侧重于主管部门对上述要素所涉事务的管理与控制，落脚点是内部管理规则，后者则侧重于对运行保障要素的统筹和安排，落脚点是机关功能的正常发挥。《党政机关办公用房管理办法》等党内法规使得党政机关用车用房及资产管理等具体事项的管理基本有章可循，但目前与国家法律衔接互动的机制尚不清晰。其次，下位法的支撑力度也显不足。多个省市的地方立法重复、相似条款较多，并未真正实现下位法的细化和支撑功能。再次，部分核心制度缺位。对机关运行保障的规范，需要覆盖管理体制、运行机制和监督体系等各个领域各个环节。但以监督体系为例，目前的规定较为原则和抽象，责任体系的内容、评议考核的标准、指标体系及其法律依据和责任追究标准、实施环节、奖惩机制的设计等等都有待明确和细化，很难与监察法、公务员法等上位法衔接形成完善的监督体系，且程序规则不足，无法肩负起对机关运行保障进行监督的重任。最后，既有规范密度不大，内在联系不强，彼此孤立难以衔接，甚至存在不同法律规范之间概念不统一的问题，这种碎片化状态不仅加大了法的宣传、实施和协调成本，而且制度体系的整体功能严重受损。 

　　但是，政府治理要求各环节各部门紧密衔接、运转协调，作为政府治理的基础性环节，机关运行保障的有序化程度决定着政府的履职能力，与政府治理效能密切相关。“法者，治之端也”，促进该系统秩序的机关运行保障立法作为行政法治的基础性制度之一，是完备的行政法治体系不可或缺的。事实上，行政法治是否有效，不仅取决于政府外部法治状况，也取决于政府自身的行为能否维持在一定的秩序内。 

　　相对于外部行政行为，机关运行保障受法治约束的程度还较低。木桶效应表明，法治体系中某一领域的立法供给不足，势必影响到整体法治目标的实现。尤其是基础性立法，其供给不足，必定弱化行政法治的根基。立法功能定位必须对此予以足够关注，补齐短板，通过及时、有效的立法供给为机关事务领域的改革提供引领和支撑的同时，夯实行政法治基础。 

　　这一功能定位首先要求机关运行保障立法体系化，以保证其整体效能。体系化要求机关运行保障领域法律体系价值的明确、统一和逻辑的一致。这一过程中，通过对价值的择取、排序及其与中国特色社会主义法律体系总体价值融合度的考量，可以从根本上保证其与行政法治体系的和谐。其次，这一功能定位还强调依法立法。这不仅是法治统一、机关运行保障立法正当性的要求，宏观上确保机关运行保障立法与其它法律规范的和谐，而且，微观上还可以解决机关运行保障部门法定化职能履行不畅、各部门苦乐不均、相关部门利益法定化等现实问题，也是对前述基本功能定位的呼应。 

　　战略性功能——推进政府治理现代化 

　　立法供给事关长远。机关运行保障立法必须基于机关运行保障的宏观环境，立足其长远发展目标，以战略性的系统思维，更高的站位和更广的视野，跳出机关运行保障本身，从整体与部分相结合的角度审视立法的功能，准确把握大局。 

　　政府治理可以分为政府对社会的治理和政府自身的治理。政府是否善于自我治理以增强自身履职能力，是政府治理能力的重要内容，政府只有基于良好的自我治理能力，治理好自己，才谈得上治理国家和社会。机关运行保障正是政府自我治理的基础，作为保障和服务党和国家中心工作的一种内部行为，最终外化为政府治理能力和政府治理效能。 

　　事实上，为实现对公权力运行的规范和对公共秩序的维护，政府治理要求一系列制度和机制规范政府行为，这些制度和机制构成政府治理体系。机关运行保障立法作为政府自我治理体系的组成部分，自应服务于政府治理现代化战略。或者说，机关运行保障立法其实是政府治理现代化战略在政府体系内部的一种实践，其意义已经超出了单纯的机关内部运行保障，对政府治理现代化的推进势必产生重大影响，这种战略性定位因此成为机关运行保障立法承载历史使命的必然要求。 

　　这一定位要求以政府治理现代化的理念统率机关运行保障立法体系，将推进民主、发展经济作为衡量机关运行保障立法质量的标准。例如，在确立机关运行保障立法的价值追求时，应以此标准确定诸多价值的排序和位阶，以及这些价值不可兼得时如何取舍；对所涉主体利益正当性的判断，权利（力）义务的配置，应以此为据；评判机关运行保障效能的标准也应据此确立。效能意味着管理在组织预期目标达成方面的结果。如果偏离了这一标准，不能从治理现代化的高度审视机关运行保障，就可能导致有这种运行保障有效率而无效能，立法目的落空。 

　　综上，机关运行保障立法的功能定位应从三个方面展开，且三者有层次性。立法设计中，首先，应通过对机关运行保障所涉主体的权利（力）义务配置，满足机关运行保障现实需求，促进机关事务高质量发展。作为基本功能，这是对机关运行保障系统作为政府治理的一个相对独立的子系统的回应，表征其基本的特性和能力，是原生性、第一层次的，无此，其它功能及立法目的都会变成空中楼阁。但机关运行保障立法的功能建构绝不应仅止于此。作为行政法这一部门法的一个组成部分，机关运行保障立法还必须在与传统行政法治的互动中发挥其特有功能，夯实行政法治基础，这是其衍生功能之一。倘若对此没有足够的重视，法治的整体功能势必受损。同时，只有将这两者置于政府治理现代化的背景中，契合治理现代化的要求，机关运行保障立法才能获得较强的生命力及持久的动力，因而两者的最终指向，正是推进政府治理现代化这一战略性功能。