中央部门财政国库管理制度改革思考

文/刘艳 

　　自《财政国库管理制度改革方案》实施以来，我国着力改变传统的预算执行管理方式，推动建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。随着财政国库管理制度改革的深入推进，中央部门财政国库管理规范化、精细化、科学化水平不断提高。 

　　20世纪90年代末期，财政部门、中央部门预算单位普遍实行多头开户、层层转拨的财政资金支出管理模式，存在着银行账户过多过滥、财政资金多渠分流的问题。改革后，中央各部门构建了全新的资金支付体系和预算执行管理机制，较大程度消除了原有的弊病。 

　　财政国库改革中单一账户体系的建立，使中央部门财政资金在单一渠道内运行。一笔资金的支付涉及多家单位审核，每笔支付的详细信息在电子化支付场景下被层层把关，一旦某个关口发现问题便及时停止支付，防范了资金被分流或截留的风险。财政部门也可以随时对资金支付过程进行监督和查询，前移监督关口，将事后监督为主逐步转变为事前监督、事中监督和事后监督为一体的全流程监督体系，提高了财政资金监督的全面性和便捷性。任何个人都无法单独完成一笔资金支付交易，实现了靠系统管资金、管账户、管干部，封堵了管理漏洞。 

　　在财政国库改革中单一账户体系、电子化支付系统为资金支付提供了快捷通道。中央部门预算单位、财政系统、代理银行系统和人民银行系统的无缝对接，实现了电子化支付，简化了支付流程。每笔资金进入支付环节的当日，即可到达收款单位或收款人。实行零余额账户管理后，当日该账户支付的资金，当日必须完成清算对账，余额归零，确保各方支付数据和支付信息的一致性、准确性、完整性，从根本上杜绝了资金滞留、沉淀问题，提升了财政资金使用效率。 

　　此外，2017年支付方式范围划分改革后，除财政统发的工资津补贴和离退休费、单笔支付金额大于等于500万元的支出外，财政基本补助支出和单笔支付金额小于500万元的项目支出全部实行授权支付，财政授权支付比例明显增大。这更加简化了支付手续，避免了在实际支付过程中可能导致的项目零星支出手续过于繁复。 

　　改革前财政资金管理分散，大量资金滞留、沉淀在各中央部门、单位账户上，而财政部门资金调度困难，宏观调控能力受限，导致财政资金效率不高，难以发挥应有效益。通过财政支出管理改革，一方面在支出结算前使财政资金发挥出更大的效益，在一定程度上减轻财政部门的财政负担；另一方面所有财政性资金在单一账户体系内运行，使得财政部门能够随时掌握各部门预算执行进度情况、库款结余情况，提升了预算监控的动态水平。 

　　随着财政国库管理制度改革进入“深水区”，以及对新形势下中央部门预算管理、预算执行、绩效管理等方面提出的新要求，财政国库管理制度又面临一些新情况、新问题。为进一步巩固改革成果，发挥财政国库制度作用，需继续深化改革，促进管理制度建设水平的不断提高。 

　　进一步完善相关法律法规。《财政国库管理制度改革试点方案》从2001年发布一直沿用至今，正式的改革方案始终没有出台。国库管理制度改革对立法的要求较高，现行《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国国家金库条例》等法律制度尚不能满足改革的法治要求。随着国库业务的逐渐变化，现有法律法规的很多条款已经不再适用。新修订的《中华人民共和国预算法》只是笼统地提出了国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对于账户的建立以及财政收支的流程设计并未明确阐述。因此，应及时修改法律法规中不适应国库集中收付制度发展需要的内容，确保财政国库管理有章可循、有法可依。 

　　进一步提高现代化信息管理水平。一是积极构建从预算编制、用款计划、资金支付审核审批、代理银行付款到决算编制等系列流程于一体的信息化系统。探索打破现阶段中央部门的预算、支付、决算系统各自为政的局面，推进实现国库集中支付系统与预算、决算系统互联互通、信息共享，真正实现全流程、全方位的财政资金管理。完善计划、审批、执行等流程设置，使财政支付审核流程程序化、规范化；通过电子化管理实现预算动态执行监控，杜绝管理审核漏洞，明确岗位责任；取消纸质凭证和单据流转，节约人力和物资成本，提高工作的运行效率和管理水平。二是积极构建涉密信息电子专网。目前中央部门与财政的专网只能传输非涉密信息，导致用款计划、直接支付等涉密信息上传效率低，信息查询不全。通过构建包含涉密信息电子专网，能够提高支付效率，同时便于中央部门准确了解涉密数据进度，全面掌握单位的预算执行情况。 

　　进一步深化资金收缴程序改革。对于预算内应上缴资金，特别是有文件依据的，可以适当简化上缴程序。如按规定年度内竣工财务结算完毕需上交的基建项目结余资金，目前通过部门间发函后再上缴的程序，很难按规定在竣工财务决算后30日内完成上缴国库。建议对于预算内按文件规定应上缴的结余资金，可以畅通渠道，简化程序，保证结余资金及时合规入库。