政治史视角下的政务检查和政务接待

　　 文 / 刘杰

        政务检查和政务接待是现代政府治理的重要内容，但从政治史的视角来看，其同样是传统政府权力行使和运转的重要环节。本文拟从政治史的视角，梳理政务检查和政务接待在古代政治生活中的基本面貌以及二者的相互勾连，从而丰富和深化对政务检查和政务接待的认识。 

古代政务检查的功能、方式和内容 

　　在古代传统政治体系中，君主和上层官僚为了获得足够的政治信息，经常以查询记录、访谈民情、单独召见等方式开展工作检查。各种定期或不定期、公开或隐秘的检查是上级对下级进行信息了解和行政监控的重要手段。比如皇帝亲自检查各级大臣的工作就是一种相对常规的控制官僚制度。秦始皇在位11年间曾大规模出巡5次，检视区域范围极广，北临大漠，南到吴楚，“巡行郡县，以示强，威服海内”，多是视察军政，察看军事要塞，访谈军事将领。汉武帝曾多次出巡检查，考察民情，检查吏治。明成祖朱棣也热衷巡视各地，他在位22年，有12次寿辰是在出巡或征战中度过的。通过一定频度、形式多样、内容丰富的政务检查，为治国理政提供有效的信息。从实践中来看，政务检查的方式主要有以下几种： 

　　一是遣派特使检查（使职差遣）。历史上，唐朝遣使检查尤为风行。派遣使职行使临时特权，成为皇帝治国的一项重要工具。最高统治者按照自己的意图选择使臣履行检查任务，“宣布上泽，考正法度，讲求民虞，推行美利，击奸暴，振滞淹，甄别贤才，澄清风俗气。”一定程度上，遣使按察地方官也确实起到了这样的效果。宋太宗曾命使者按行郡国，结果某州防御判官史尧、封川县令李孚、徐州彭城县令傅昭逊，因“简慢”而被黜。 

　　二是专职官员检查。这是一种相对制度化的检查渠道，指皇帝设立一种专司检查工作的职务，负责对各级官吏的行政事务进行监督检查。秦时开始在中央专设御史大夫、御史中丞等职，在地方设监郡御史，在言谏方面有谏议大夫，这些官员专为皇帝司职检查监督工作。唐朝政府在地方按“道”划分监察区，按时派遣御史出巡，形成了中央政府对地方政府监察的制度化和体系化。明清严格规定了专职检查官员的纪律规范、职权责任、工作制度，反映了专职官员监察体系发展到非常成熟的水平。 

　　三是地方官对下属的检查。地方政府官员为了在自己所管辖区域内实现自己的治理意图，经常也要走出衙门对下级官吏开展检查，这种检查更多地考虑政策执行状况和治理绩效。中国人最为熟知的宋代官员包拯，在担任知州、知府期间的各种明察暗访活动，都是地方官对下属工作开展检查行动的范例。 

　　从政务检查的内容看，主要集中在以下方面： 

　　一是查办案件。皇帝或地方官员收到对某些官吏的投诉，为了查明实情而开展检查工作。戏曲《陈州放粮》，就是依据包拯受命赴地方检查的案例，加以整理而成的剧作。二是督办重大事项。检查者有时针对某些比较重大的专项任务开展针对性检查，大致包括：军务，对军事训练状况、布防设置、军需供给、军饷发放、军营管理等事项展开检查；赈灾，当发生大规模洪涝、干旱、虫灾、瘟疫等灾害时，上级会再派遣专人督办赈灾工作；工程，在兴修水利、建造宫殿等大型工程项目中，上级也会开展专项检查工作；税收，在征缴税赋的关键时期，上级政府也会派员督查税赋征收情况。三是考核官员。皇帝或上级政府为了考察和选拔官员，也会采用各级巡查的方式。由皇帝任命考官分赴各地对大小官吏的言行功过进行全面考察，主要是检查有无违法乱纪或不宜留任等情况。四是察访民情。皇帝和高级官吏通常会通过公开查访或微服私访察看民情，了解下属的实际言行，探知官吏的口碑。

古代政务接待对政务检查的保障 

　　某种意义上，政务接待是与政务检查相伴而生的官场工作行为。中国古代的政务接待，是上下级工作关系互动的常规机制，是政治权力等级秩序的生动反映，也是古代官场文化的重要内容。在政务检查中，政务接待扮演着举足轻重的作用。 

　　政务接待为政务检查提供物质保障。很多朝代都对政务检查需要的交通、住宿等物质基础作了具体安排。比如馆驿设置、服务人员确定、官员驿券如何领取、食宿标准如何确定、驿站马匹如何使用、舟船交通工具如何配备等等。到了宋代，馆驿系统从传递政府公文书信的机构“递铺”分离出来，成为独立的体系，如宋人王应麟在《玉海·馆驿条》所记：“郡国朝宿之舍，在京者谓之邸；邮骑传递之馆，在四方者谓之驿。”随着驿递系统的发展，有关制度也逐步健全。比如规定，地方郡守负责管理本地馆驿，如驿舍设置、定期维修、食品供应、草料备办等，上级有关机构定期派人巡查。而具体馆驿事务一般由当地县令负责。馆驿成为接待以官员公差人员为主往来宿顿的专门机构。 

　　政务接待为政务检查提供财务保障。古代官员出行特别是上级官员到外地巡视检查，地方政府都要予以接待，必须要有一定的经费保障。在公务接待方面，唐宋实行驿券之制。据《唐六典》记载，玄宗时规定：“凡乘驿者，在京于门下给券，在外于留守及诸军、州给券。”宋人吴处厚《青箱杂记》记云：“唐以前馆驿并给传往来。开元中，务从简便，方给驿券。驿之给券，自此始也。” 宋代对政务接待中的公费用餐都作了较为细致的规定，并对州县政府的公费用餐也进行了种类的划分。明朝时期，上级官员检查时涉及的公务接待内容，主要有出行仪仗、车马以及酒席宴饮。这些接待费用由官员在出巡前，先行将各项所需费用折合成银两送到地方官府，地方官府据都察院指令查收各项银两，出具领状并加盖官府印信，并一同申报给监察机关，这些费用专款专用。这是对各级官员出差公干、下基层考察时公务消费的硬性规定。

古代政务接待的异化现象 

　　政务检查中，检查者总是处于优势地位，接待者总是处于服务地位，前者具有主动权，后者只有被动接应。下级官员迎合上级、投其所好就成了做下级的通例，出现种种异化现象： 

　　一是铺张浪费。在接待过程中，由于缺少有力的监督制约机制，经常会出现超越标准之外的铺张浪费。如唐代的各州县政府，均有官厨和宴设两个开支，官厨与机关食堂对接，宴设与招待宾客对接，请客对象也从既往的迎新送故，扩大到所有莅临本地检查工作的上级和过来去往出差上任的同僚。宴饮娱乐等也常常是必备项目。如清朝官员张集馨记述，“每次（宴请）皆戏两班，上席五桌，中席十四桌。上席必燕窝烧烤，中席亦鱼翅海参”，每次宴会，连戏价、备赏、酒席杂支，总在二百余金。 

　　二是以馈赠礼物为名的贿赂公行。送礼是接待中的必备项目。为了讨好上级，财物的馈赠成为重要内容，使接待不断异化。张集馨曾对送礼多少有过记载，基本原则是：馈送之厚薄，视官职之尊卑。比如三节两寿，粮道每次送银八百两，又表礼、水礼八色，门包四十两一次。两都统每节送银二百两，水礼四色。八旗协领八员，每节每员送银二十两，上白米四石。将军、都统按节分账。抚台分四季致送，每季一千三百两，节寿但送表礼、水礼、门包杂费。制台按三节致送，每节一千两，表礼、水礼八色及门包杂费，差家人呈送。甚至为了回避有关规定，出去检查的钦差们都拒绝现场收钱，而改为回京之后，以汇款方式将钱送出。 

　　三是公务接待过频过滥。频繁的接待，限制了官员精力，迫使官员疏于正常工作。他们为此而终日忙碌：送往迎来，住宿安排，设宴款待，看戏娱乐，路费奉送，送行仪仗等，都需要一一过问，政事反而无暇顾及。比如苏东坡曾担任杭州通判一职，他抱怨这个职务是“酒食地狱”。因为杭州是繁华之地，上级政府各种检查指导的监司很多，苏东坡接待任务极重，以至不胜其烦。袁枚在《答陶观察问乞病书》中亦曾表达过忙于应酬上司之苦，认为自己起早贪晚奔忙“不过台参耳，迎送耳，为大官作奴耳”，白天忙于接待，只能晚上处理堆积如山的文书簿册。好不容易处理完公事，刚准备躺下休息，驿站那边又来报告某官又到了，于是只好打起精神再去迎接。袁枚的抱怨，或许有几分夸张，但却充分反映了地方官员对公务接待异化的无可奈何和厌烦苦闷。

古代政务检查中接待异化的原因分析  

　　考察政务检查过程中政务接待的历史，可以发现很多朝代都做过详细的制度设计，有的还制定过非常明晰的标准。比如南宋时曾有针对迎送检查官员的专门规定：“今后奉使往回经过州县，统兵、帅臣、监司、知、通除有职事行移公文外，不许投接启状书札。除巡尉防护外，余人并不许迎送接见。”这一规定要求，中央派遣官员检查，仅准许县尉进行迎送活动，州县长官不得迎送。再比如，宋代官员公干外出，政府对其所带随从仆役、州县逗留时间以及生活待遇等都作了明确规定。但是制度总归是纸面上的，从实际运行来看，异化往往是更常态的情形。地方官员在接待过程中，实行超标准、超规格、超范围接待的原因，大致有以下3个方面。 

　　    一是有利于在政务检查中获得信息优势。在政务检查中，被检查者最希望解决的是信息不对称。而各种信息的获取，与政务接待有着密切关系。通过富有成果的政务接待，可以获得检查中的关键信息。 

　　    二是有利于在政务检查中获得政治优势。在传统政治生活中，上级的造访，通常被赋予上下级关系特别亲近的意义，它意味着上级对下级的肯定、重视甚或宠幸。从这个意义上说，一个地方官被检查的频率、被检查的层次(由检查者的级别决定)是该官员政治资本雄厚程度的重要反映，也是其在官僚体系中政治地位的反映。所以，接待就显得尤为重要，为了得到君主或上级的更加信任，地方官员需要使出浑身解数做好接待。 

　　    三是有利于在政务检查中获得结果优势。检查必定伴随着考核。通过定期对地方官吏进行广泛的考课，并把考课结果与奖惩赏罚紧密联系在一起。传统考课等制度具有一定的强制性，对地方官员评价和升迁，起着十分重要的作用。因此, 政务接待成功与否，很大程度上决定着考核结果的优劣。 

　　    因此，在政务接待成为影响政务检查关键性因素甚至是决定性因素的前提下，地方官员只能尽最大可能把接待工作做好。而这样的检查，则在接待的异化中也随之异化了。比如清代的州县官“一闻考察将临，盛设酒席，邀求泣诉，贿之钱帛，以此多得保留”。考核的结果往往是“所劾罢者大都单寒软弱之流，而所谓大奸大恶者，或有所不敢问，或有所不能识”。这样检查 —接待关系中的礼物流动和人情往来，使得本来严肃的考核监督行为失去了刚性约束力，严苛的制度体系在利益交换的温情脉脉中被软化了。 

　　   政务检查和政务接待作为古代皇帝与官僚以及官僚体系内部经常性的互动性工作机制，使得以等权力体制为基础的政治架构得以联动运转，成为联结各层级官僚的重要操作性模式。它在很大程度上反映并强化了权力结构体系，是政治系统实现沟通的重要方式。同时也由于其异化性特征，造成了诸多负面影响。本文希望通过对政务检查与政务接待关系的历史梳理，对现代治理体系有可资借鉴之处。