论政府质量与机关事务管理

　　文/朱萌

　　政府构成有3个基本要素：组织要素、人员要素和物质要素。组织要素指行政机构的设置，人员要素指公职人员的选任，物质要素指机关事务管理。机关事务管理为机关运转和政务运行提供资金、资产、资源、服务等物质保障，是政府的重要组成部分。如何理性科学地分配物质资源，推进机关事务的规范管理，尤其是对资产购置、购买服务标准和流程的规范，是公共资源利用的核心环节，关系到政府的行政效能。可以说，高质量的机关事务管理是高质量政府的必要条件。

　　政府质量的定义和边界

　　什么样的政府是“高质量的政府”？或者说，一个政府需要达到哪些标准才能被称为“好的政府”？

　　这是政府质量理论的研究范畴。

　　有学者认为，能够促进经济增长是好政府的重要标准，从这个角度出发，评价政府质量有4个指标：政府干预的程度，包括产权保护指数、商业管制指数和最高边际税率3项；政府效率，包括腐败指数、官僚主义、税收服从和政府平均工资与人均GNP的比例；公共产品的提供，包括婴儿成活率、学校教育、识字率、基础设施质量等；公共部门的规模，包括转移支付和补贴在GDP中的比重、政府消费在GDP中的比重、国有企业的规模、公共部门的雇佣量占总人口的比重等。在这4个指标中，政府消费占GDP的比重涉及到机关事务管理的内容。一般来说，政府部门支出较少，政府质量较高。

　　还有学者认为，好的政府是指能够公正无私地行使权力的政府，即公权力在政策执行过程中能够做到公正，不以权谋私，不滥用公共资源。从这个角度出发，衡量政府质量有两个主要标准，一是政治体系的输出端，即政府制定的公共政策是否符合民意，在政策执行过程中政府是否能做到公正；二是腐败程度，对腐败的有效控制是政府质量所包含的基本要素和核心前提。政府在物质资源的使用过程中缺乏效能，比如，违反资源的既定用途或者既定标准、规则使用、消耗资源，私自占用资源等，这类对公共资源的滥用行为也属于公权力的滥用，同时也是公权力异化的潜在诱发因素。合理利用公共资源，自然地包括合理配置行政性国有资产，即机关事务管理中资产管理的内容。

　　综上，机关事务管理水平也是衡量政府质量的重要指标。

　　政府质量与机关事务管理

　　理论上讲，机关事务管理水平与政府质量呈现正相关性：一方面，机关事务管理需要统筹安排并优化配置机关运行所需的经费、资产、服务等要素，保障政府运转的这些资源具有“公有”属性。能否合理合法的使用是廉政建设的核心内容之一，也是“好政府”的前提。机关事务管理对象是机关资产和资源，范围是行政机关及其工作人员，目的是保障机关运转和职工生活，是一种内行政。在行使管理权限时，依法行政是基本原则。另一方面，现代机关事务管理需要在为政府有效运行提供优质服务的同时，节约行政成本，行政成本的节约也是高质量政府的标准之一。因此，机关事务管理的规范化和专业化是政府质量提升的重要方面。

　　为建设一个“好政府”，保证权力运行的公正性，降低政府的行政成本，机关事务管理改革可从以下4个层面作出研究和思考：

　　法律层面。对机关物质资源配置的法治化可以有效约束公权力。机关事务管理有法可依，可以实现机关运行的规范化，减少国家资源利用的随意性，避免公权力在自我管理上出现异化，扰乱政治运行的秩序。《机关事务管理条例》的出台，以及《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等党内法规的公布，对规范机关运行起到了重要作用。在此基础上，筹划系统立法，构建整体性、高阶位、强效力的机关运行保障法律体系，可以保障公权力在使用公共资源过程中有法可依。

　　体制层面。坚持集中统一管理可以降低行政成本。《机关事务管理条例》规定，“县级以上人民政府推进本级政府机关事务统一管理”，包括统一机构和职责，统一规划，统一制度和标准，统筹资源配置。同时,规定“政府各部门对本部门机关事务实行集中管理”,明确“将本部门机关事务管理工作集中交由部门内部的机关事务管理机构承担”“在集中办公区办公的部门，可以将其机关事务管理工作集中交由同级机关事务主管部门承担”。集中统一管理是一种机关事务的管理方式，具体指各级政府的机关事务由一个部门负责，由其统筹本级政府机关资产，建立统一保障体系、工作标准、管理制度。就后勤服务的供给来说，统一机关食堂、物业管理，不再由各个部门分别提供，可以形成规模效应，降低成本；同时，统一规划、统一权属、统一配置、统一处置可以有效减少机关资产浪费的问题。

　　机制层面。包括标准化和信息化两部分。机关事务标准化涵盖的内容宽泛。标准化建设可以为行政性国有资产在各部门中的配置提供最低标准，避免公共资源的浪费；也为后期的监管提供量化指标，发现并纠正资源分配的不合理行为，提升分配的效能。机关事务信息化建设是用信息化手段，利用互联网技术，将保障机关运行的资源数字化，再通过一体化平台实现数据共享，最终接入“N”个机关事务管理业务应用系统，以实现对机关运行的保障和监管。信息化建设一方面可以提升机关运行保障的效率，另一方面可以给服务对象——各党政机构以表达利益偏好和反馈的平台，以便为各部门提供更匹配和精准的服务。

　　文化层面。机关事务的文化建设属于行政文化建设的一部分，任何行政活动既体现了一定的文化因素，又受到一定文化和伦理的规范与制约。现代行政文化对于行政管理活动具有较强的引导和规范功能，它回答了行政机关“应该怎么做”这样的规范性问题。创建节约型机关是机关事务文化建设的主要内容。一方面，创建节约型机关体现了过紧日子的要求，为政府树立良好形象，提升政府在群众中的公信力；另一方面，在行政性国有资产使用过程中的节约，是一种价值导向，在实践层面表现为提高国有资产和资源的使用效率，推动机关运行成本的降低，这些都是推动政府质量提升的助力。