加快推进机关运行保障立法构建科学合理的保障模式和制度

　　文/国管局政策法规司

　　习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序、加快转变政府职能。机关运行保障，是对机关高效运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹安排、优化配置、管理监督的行政活动。加快推进机关运行保障立法，是深入学习习近平法治思想、贯彻中央全面依法治国工作会议精神、落实依法行政要求的重要体现，有利于填补我国行政法律体系在公物法、内部行政法方面的空白，助力研究制定行政法典，加快形成完备的法律规范体系和有力的法治保障体系；有利于保障党政机关高效有序运转，助力国家治理体系和治理能力现代化。

　　在机关运行保障立法中，保障模式和制度是核心内容和主体规则，集中体现机关运行保障立法的目的、方向和特点。加快推进机关运行保障立法，必须构建科学合理的保障模式和制度。

　　构建科学合理保障模式和制度的总体思路

　　植根中国国情，彰显制度优势。立足中国基本国情，适应中国特色社会主义制度需要，彰显集中力量办大事的制度优势，才能够有效实施，实现机关运行保障立法宗旨。同时，充分借鉴吸纳国外先进立法经验，创造性转换或融入我们的模式和制度，以节约立法成本。

　　融入国家治理，实现协同优化。契合国家治理体系和治理能力现代化趋势，发挥法治在治国理政中的重要作用，加快推进机关运行保障立法；树立系统意识，做好与预算体制、投资管理体制的协同，实现与其他法律法规有关规定的衔接，发挥机关运行保障主管部门职能作用。

　　巩固改革成果，推动创新发展。系统总结改革经验和制度成果，特别是党的十八大以来，大力推进集中统一管理，推动管理方式转变为信息化、标准化管理，实现以“块块”管理为主向“条块结合”管理转变的经验成果，牢固树立法治思维、法治理念，运用法治方式，推动新时代机关运行保障工作高质量发展。

　　聚焦主责主业，提升保障效能。机关运行保障模式和制度的设计，要聚焦机关运行保障主责主业，抓住重点难点，强化责任担当，要有利于进一步完善对机关资产、机关运行经费，服务保障，能源资源节约等重点事项的集中统一管理，发挥计划在内部资源分配中的重要作用，为党和国家中心工作服好务，为机关规范高效运行、公务人员履职服务提供有力保障。

　　机关运行保障立法应当确立集中统一的保障模式

　　根据保障资源获取和分配方式不同，机关运行保障可分为3种模式：一是集中统一保障模式。机关运行保障主管部门从有关职能部门获取保障资源，直接为同级党政机关提供保障。二是分散保障模式。各党政机关从有关职能部门获取保障资源，自行组织保障工作，同级机关运行保障等部门根据职责进行监管。三是混合保障模式。机关运行保障主管部门从有关职能部门获取部分保障资源，对部分党政机关直接提供保障，其他机关自行组织保障，机关运行保障等部门根据职责进行监管，或者对某些保障资源直接提供，而其他保障资源由各党政机关自行提供。

　　纵观国内外机关运行保障情况，结合党和国家机构改革精神要求，集中统一的保障模式更符合机关运行保障现实需要。集中统一保障模式符合大国国情需要。目前，世界上国土面积大、行政机构地域分散、地区差异大、统筹难度大、应急保障要求高的国家，如美国、俄罗斯等，普遍采取集中统一保障模式。例如，美国联邦总务署不仅为联邦机构提供优质高效的服务，而且为军队提供有关服务保障，不仅确保正常状态下联邦机构的有序运转，在国家应急管理中也发挥了巨大作用。中国的行政机构分散度、财政保障人员和机构数量、区域差异更大，应当采取集中统一保障模式。集中统一保障模式符合党和国家机构改革要求。在本轮党和国家机构改革中，党中央明确提出“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路，以避免政出多门、责任不明、推诿扯皮的问题。习近平总书记在中央军委后勤工作会议上也强调，要深化后勤改革，优化结构布局，完善标准体系，推进管理革命，强化财力资源集中统管和资产统一调配使用。

　　实行集中统一保障模式具备现实条件。在政治制度方面，我国是中国共产党领导下的单一制国家，集中统一是中国特色社会主义制度优越性的体现，机关运行保障作为政府治理的重要组成部分，应充分体现中国特色政治制度的特征，加强集中统一，强化资源统筹。在机构职能方面，截至2020年底，30个省（区、市）统一设立机关事务管理部门，24个省实现省、市、县三级全覆盖，机关运行保障主管部门职能也得到普遍加强。在市场环境方面，改革开放以来，社会经济繁荣发展，市场体系不断完善，后勤服务社会化改革持续深入推进，机关运行保障所需的大部分资产和服务，都可以通过政府集中采购方式从市场渠道获取，既能实现规模效应，降低行政成本，又有利于加强监管，有效预防腐败。在技术手段方面，互联网、大数据、云计算等现代信息技术的普及，交通、通信等基础设施的完善，为机关运行保障工作走向开放、共享、统筹、集约创造了有利条件。信息化建设有序推进，各地区各部门上线业务系统、推出手机应用，国管局设计开发“数正云”全国机关事务云平台，为集中统一保障提供了手段支撑。

　　在机关运行保障工作中，已有不少集中统一保障模式的实践成果。在中央层面，国家机关事务管理局贯彻落实中央决策部署，按照统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的原则对新组建的退役军人事务部、国家医疗保障局、国家国际发展合作署等部门提供保障，精简了机构人员，节约了行政资源，规范了服务类型，提高了工作效能，得到党和国家领导同志肯定。在地方层面，部分具备条件的地区进行了集中统一保障模式的探索，比如，山西省机关事务管理局以集中办公为切入点，推动办公用房、公务用车、公共机构节能、机关运行经费、后勤物业服务的集中统一管理。在军队层面，中央军委组建了机关事务管理总局，明确其作为军委机关服务保障总枢纽、总协调、总管家的职责定位，对军委机关服务保障全面实施统管统保，加强资源统筹管理和使用，提高管理和保障效益。

　　进一步落实集中统一保障模式，需要充分挖掘实践中的有益经验。推进保障资源集中，以即将出台的《行政事业性国有资产管理条例》的贯彻落实为契机，充分发挥机关运行保障主管部门行政事业单位国有资产管理职能，深化办公用房和公务用车集中统一管理，推动涉及机关运行保障的经费、资产、服务等资源的集中；推进制度标准的统一，大力推进机关运行保障法治化，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，解决制度供给不平衡不充分的问题，各级机关运行保障主管部门通过统一制定本级机关运行保障工作具体制度标准，逐步推进各项保障的完全统一。

　　机关运行保障立法应当构建以保障计划为重点的保障制度

　　机关运行保障制度是调整机关运行保障领域各个方面法律规范的统称，包括机关资产集中统一管理制度、机关运行服务社会化制度、政府采购制度、机关运行成本统计制度、应急保障制度、标准化管理制度、信息化管理制度、保障计划制度等。保障计划制度是机关运行保障基本制度之一，与其他制度相辅相成，保障计划制度为各项制度的实施提供依据和指引，各项制度的实施又为保障计划制度提供基础数据和支撑。

　　建立保障计划制度具有重要意义。《礼记·中庸》有云，“凡事预则立，不预则废”。计划管理是现代行政管理的最常用的手段。在机关运行保障领域实行计划管理，一是集中统一保障的必然要求，科学合理的保障计划是机关运行保障的框架指南，缺少保障计划，集中统一保障就缺乏有效抓手，各项工作就难以开展；二是对机关运行保障进行绩效评价、提升效能的基础，通过优化机关运行经费支出结构，强化成本观念，注重效能达成，落实创建节约型机关要求，推动机关运行保障效能提升；三是确保机关运行保障规范化、精细化的重要手段，对资金、资产、服务等管理做出精细规划，确保机关运行保障工作规范化进行。目前，在机关运行保障工作中，计划管理已经得到落实并发挥了重要作用，比如，资产管理中的通用资产配置年度计划，从源头上控制中央行政事业单位资产配置行为，取得显著成效。

　　保障计划制度需要协调好与现行相关法律制度的关系，尤其是与国家预算管理制度的关系。机关运行保障计划制度既需要与国家预算管理制度相协调，符合现行制度对各部门自行编制预算草案，报财政部门审核，接受财政、审计等部门监督的要求，又要实现对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等事项进行合理安排和统筹规划。机关运行保障计划定位应当是编制安排相关预算、组织实施机关运行保障工作的依据。各级机关根据本机关运行现状及发展实际需要，向机关运行保障主管部门提出需求计划，根据批复编制本机关相应预算，报财政部门审核。同时，机关运行保障主管部门根据批复的同级机关运行需求计划，制定本级机关运行保障计划，送财政部门作为审核批复同级机关预算的重要依据。

　　保障计划制度应当是全流程、闭环式管理的制度，主要包括计划制定与调整、实施、评估3个阶段。具体而言，在计划制定与调整阶段，要注重需求提报和计划确定、运用环节的科学性、民主性，保证各级机关对计划制定的参与性、机关运行保障主管部门获得信息的完整性、财政机关对计划运用的充分性，建立灵活高效的调整机制，根据实际工作需要，依法作出调整；在计划实施阶段，要保证机关运行保障主管部门必要的监督权限，确保各级机关严格执行批复后需求计划；在计划调整评估阶段，发挥年度报告的评估和预测指引作用，在了解本年计划落实情况的同时为下一年度计划制定提供预测和指引。

　　加快推进机关运行保障立法，需要全系统共同努力。2021年1月1日，《山西省机关运行保障条例》施行。这是全国第一部机关运行保障地方性法规，较为完整地体现了集中统一的保障模式，结合地方实际设计了保障计划制度。其他地区要借鉴山西机关运行保障立法经验，以国家机关运行保障法治化试点为契机，坚持科学立法、民主立法，总结提炼工作中积累的法治经验和改革成果，推动出台地方性法规，为推进机关运行保障国家立法提供有益的实践支撑。