从“去行政化”到“再行政化”：机关事务管理体制变迁研究

　　 文/朱萌

　　作为行政管理的重要组成部分，机关事务管理旨在对机关的财政资源、设备资源、技术资源、信息资源、人力资源等进行理性配置和组织，目标在于用较少的成本为政府提供最优服务。机关事务管理体制的完善关系到政府工作效能，也体现着政府在社会公众中的形象。现阶段，机关事务保障立法工作正在进行，在社会主义市场经济背景下完善政府内部运行的相关制度，已成为改革的重点。明晰体制变迁的脉络是研究的基础，也是未来体制顶层设计的前提。本文旨在通过分析改革开放后机关事务管理体制的变迁历程及阶段性特征，为制度转型提供参考。 

　　从1983年至今，机关事务管理体制的发展可以分为两大阶段，本文将其概括为“去行政化”阶段和“再行政化”阶段。“去行政化”，指的是改变行政机制在机关事务尤其是在后勤服务供给和保障中的各个方面都发挥决定性作用的旧格局。“旧格局”，指的是计划经济时代职能和规模各异的机关都有各自的机关事务管理部门，形成“机关办后勤、后勤办社会”的局面，机关职工的福利待遇均来源于机关事务管理机构提供的服务和所办经济实体的产出。机关事务部门既是后勤服务的生产者，同时也是管理者，既“掌舵”，又“划桨”。而“去行政化”就是将机关事务部门所办的经济实体从行政体制中剥离出去，在提供服务的过程中引入市场机制。与“去行政化”相对应的体制变革在职能和机构上表现为两个方面。一是职能转型，从生产服务职能向管理职能转化。随着后勤服务初步社会化的展开，机关事务管理制度从之前单一的生产服务职能向管理职能转变，减少了政府责任，节约了公共开支。二是机构调整与精简，尤其是在后勤服务社会化开展之后，很多内设机构转变为直属事业单位或服务中心，使得政府规模进一步缩减。 

　　“去行政化”实现了机关事务管理体制从生产服务职能向管理职能的初步转变，却因没有解决各部门对机关事务分散管理而引发了新的问题：由于政府各部门都有各自的机关事务管理机构，负责公务用车、办公用房、机关食堂等后勤服务，机关事务管理的权限分散在各部门手中，导致标准不统一，部门各行其是，苦乐不均。尤其是在1993年《国务院各部门后勤机构改革实施意见》印发后，国家鼓励各部门创收、办企业，很多部门或出租房屋，或利用自身职能优势开源，一时间政府各机构的后勤部门办了很多公司。在缺乏相应的法律法规体系的情况下，监管不清晰导致一些不良资产进入了后勤服务部门，出现了一定程度上管理无序的情况。 

　　为了解决上述问题，从1998年至今，机关事务管理体制开启了“再行政化”阶段。所谓“再行政化”，是为落实深化党和国家机构改革关于坚持优化协同高效，一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的精神要求，将分散的管理权限集中起来，对机关事务进行全链条、全环节的自上而下的管理。如果说“去行政化”的本质是职能转型和机构精简，那么“再行政化”的本质就是行政体制内部的权力调整，即涉及机关事务管理的权力在不同政府机构中的再分配。与其相对应的机关事务管理体制的变迁表现为：其一，管理职能的强化。进一步明确资产管理、经费管理、服务管理三大职能，并建立了相关规范，以适应“整体性治理”的趋势。其二，机构组织定位的变化，管理幅度扩展。将各类要素集中到机关事务管理局，实行统一资源调配、统一保障提供、统一管理监督。以法律的形式明确相关部门在机关事务管理领域的职能，形成机关事务主管部门集中统一管理、各部门负责日常运行保障、后勤服务逐步依托社会力量供给的运行机制。 

　　需要说明的是，随着市场资源配置地位的进一步提升，机关后勤服务依然保持着社会化和市场化的趋势，但这与本文所说的“再行政化”并不矛盾。文章的“再行政化”一是强调在后勤服务市场化的背景下，政府如何加强监管力度，从“划桨者”向“掌舵者”的角色转型；二是政府对机关事务的管理方式并不是改革开放前的行政手段，即物资的计划性调配，而是加强机关事务的法治化建设，通过法律法规来规制，以保障机关资源的最优配置。 

　　机关事务管理体制“去行政化”阶段和“再行政化”阶段的变迁，与国家治理体系现代化的脉络呈现出同频共振的态势。改革开放初期，机构改革侧重于适应经济体制变迁，精简机构与转变职能；其后，法治政府的提出，规范政府行为成为主线。由此可见，机关事务管理体制是国家治理体系的一部分。一方面，它为国家各部门及其公职人员提供物质保障，在整个国家治理体系正常运转中发挥着重要作用；另一方面，机关事务管理体制的定位和发展应该与国家治理体系现代化建设同步，现代机关事务应该符合现代国家治理的标准和要求，保障机关高效运转，实现财政资金节约和服务水平的提升。 

　　对于国家机关事务管理体制而言，现阶段还处于“再行政化”阶段。国管局正在体制和机制层面强化管理职能。一方面，正在推进的机关运行保障立法，意在通过法律的方式明确划分机关事务部门与其他相关部门的职责界限，合理界定机关事务部门与发展改革、财政等部门的职能边界，避免越位、错位、缺位等问题出现。另一方面，通过机制建设，即政府管理方式、流程和技术设计等方面整合和扩大机关事务管理职能。然而，不得不承认的是，对于政府各部门而言，推进机关事务的规范管理，尤其是对资产购置、购买服务标准和流程的规范会触动其部门利益，机关事务管理体制的进一步优化虽是撬动下一步行政体制改革的杠杆，但其艰难性也是不言而喻的。