聚焦突出问题 协调推进数字政府建设

　　 文/江小涓

　　党的十八大以来，党中央、国务院坚持以人民为中心的发展思想，从推进国家治理体系与治理能力现代化全局出发，就加快推进数字政府建设作出一系列重大部署。各地区各部门坚持技术赋能与业务协同并重，同步推进“放管服”改革与数字政府建设，数字治理取得显著成效。不过，目前数字政府建设依旧面临不少堵点、难点问题，有些问题普遍长期存在、高频反复出现，仅靠完善线上服务体系和数字政府建设主责部门推动难以解决这些问题。今后几年，政府机构改革和职能转变工作仍将不断深化，希望在这个过程中，能够及时总结经验，更多关注数字政府建设的要求，使行政管理体制改革充分体现数字时代国家治理的特点和要求。为此，本文拟以推进线上线下政务服务协调发展为重点，探讨数字政府建设中存在的突出难题并提出政策建议。 

　　数字治理成效显著 

　　数字政府和“放管服”改革推行多年，数字治理，尤其是数字管理和服务，取得了显著成效。 

　　——数字平台建设成效显著。国家一体化政务服务平台建设完成，31个省级政府已构建覆盖省、市、县三级以上的政务服务平台，至少21个地区实现了省、市、县、乡、村服务五级覆盖，政务服务“村村通”范围持续扩大。各地区各部门还进一步将覆盖范围广、应用频率高的政务服务事项向移动端延伸，通过平台化应用促进高水平联通，智能化应用促进高质量供给，移动化应用实现高效率推进。初步完成国家“互联网+监管”系统主体功能建设。各地区各部门也在加快建设“互联网+监管”系统，推动与国家监管系统互联互通。例如生态环境综合管理信息化平台“一张图”不断优化完善，生态环境综合监测、分析、响应、整治水平系统提升，生态环境“互联网+监管”体系加速推进。 

　　——线上服务内容日益丰富。近几年，国务院大力推动地方和部门数据资源共享和业务协同，明确了电子证照、电子印章、电子档案等法律效力；各部门积极推进网上服务集中提供、数据资源集中共享，从高频政务服务事项入手，逐步推动“跨省通办”；各地因地施策推出“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“全城通办”，等等。各类政务服务网上可办率超过90%。全国省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”的比例达到89.77%，平均承诺时限压缩超过51%。企业登记和注销、税务办理、养老关系等事项基本实现了跨部门协同办理、跨地区异地办理。“不见面审批”、智能审批、扫码亮证、政策直达直享等创新实践不断涌现，促进企业复工复产、复市复业，统筹疫情防控与经济社会发展、助企纾困和激发活力，为稳住经济基本盘发挥重要作用。据《联合国电子政务发展报告》显示，2020年我国电子政务发展核心指标“在线服务指数”全球排名由2018年的第34位跃升至第9位。 

　　——推动了“放管服”改革的深化。运用信息化手段实施政务服务事项化管理、标准化发布、动态化运行，从最初政府权责清单到中介服务清单、企业投资负面清单和资金管理清单，清单管理范围不断拓展，负面清单不断瘦身，推行“清单之外无权力、平台之外无审批”；加快建设数字化监管模式，打造“智慧监管”“精准监管”系统，提高了监管精准性和有效性；政务服务体系建设更加完备，“省市县乡村”五级服务体系基本形成，政务服务标准化程度不断提高。 

　　——推动了政府管理体系变革。近20个省份印发了省级数字政府建设规划或实施方案，涌现出浙江“整体智治”、广东“数字政府”、上海“一网通办”、山东“数字强省”等丰富多彩的创新实践。在政府组织体系和职能优化过程中，为适应数字政府建设要求，2018年以来，各地区各部门结合新一轮政府机构改革，大力推进职能优化协同高效的改革探索，政务服务和大数据统筹管理成为改革的重要亮点。截至2021年5月，全国有28个地区成立了省级政务服务或数据管理工作机构，对数据资源管理、政务服务、信息化等职责进行整合。 

　　政府职责体系与数字治理要求不匹配带来的突出问题 

　　数字政府建设是具有复杂性、系统性、长期性的治理变革。目前来看，还存在不少堵点难点问题亟待破解。其中一个就是政府自身职责体系与数字治理的要求还不够匹配，主要表现为以下几点。 

　　——业务部门与数据管理部门的权责和协调关系不顺。数据是政府履职的过程记录和结果，也是数字政府建设的核心要素与重要依托。但数据在政府部门之间流通共享还存在一些难题。 

　　首先，数据采集者、管理者以及使用者之间的权责尚未明晰，激励和监督问责机制还不健全。对于多领域协同的要求，数据共享往往是短期性临时性的，呈现出一种“一事一议”的特征。同时，激励和监督问责不够，导致不少数据采集部门不愿意与其他部门共享数据，很多情况下都是基于非正式渠道有限度地共享。 

　　其次，数据管理部门与业务部门间的协调机制有待进一步完善。随着数据不断集中，客观上出现了与具体的业务工作不衔接不匹配的问题。数据管理部门往往权限不高，协调业务部门难度比较大，出现“小马拉大车”现象。 

　　最后，部门的“数据职责”尚未实现清单化管理，数据采集生成、更新维护、共享使用没得到规范化界定。实践中，各部门常态化工作有规可循，而在政务数据的采集生成、更新维护、牵头共享等方面，还很少从部门职责角度予以清晰界定。这就容易造成部门数据底数不清，在数据汇聚和共享过程中发生扯皮或滥竽充数等问题。从另一个角度看，部门职责清单在制定后往往缺乏形成相应数据的基础。例如某省级政府对本级政府部门1700多个业务处室进行了统计，发现只有1/3的处室有对应职责的数据积累，对权责清单能形成数据支持的不到20%，有专家比较尖锐地概括为归集规模小、共享比例低、数据质量差。另外，目前相关部门发布的“四级四同”事项、部门职责目录或权力清单目录之间还存在部分名称不对应、行使层级不对应问题，不利于数据的有效整合。 

　　——线上与线下流程和业务的协同程度有待提高。基于数据共享实现整体性、一体化的业务协同，是数字治理的内在要求。目前，各级政府和部门多已建立线上政务服务或管理平台，但线上平台和线下业务在流程融合方面还存在一些结构性障碍。 

　　例如，在行政审批领域，随着相对集中审批权改革的推行，审批和监管原本在一个部门的内循环转变为两个部门间的外循环，审管衔接问题更加凸显。再如，服务或管理事项“应上尽上、全程在线”在操作中还没有完全实现，一些关键节点还是需要现场采集和核验才能办理，一些事项由于名称、办理时限、受理材料、服务流程等不统一，需要“异地代收代办”“多地联办”，且缺乏线上平台统一流转办件材料，影响了线上的即时性。在针对高频政务服务事项“跨省通办”的调研中发现，由于不同地区服务事项的标准不统一，就在很大程度上制约了通办范围。 

　　——线上服务全网通办诉求与条块管理体制不匹配。线上服务的优势是信息流动方便快捷，但实践中，条与块之间、条与条之间在数字治理方面存在比较明显的壁垒隔阂。 

　　一方面，条强块弱问题比较突出。典型例子就是，纵向信息系统的数据返还较为困难，导致“块”上政府面临重复录入和数据不足等问题。地方政府直接对接部委或省级垂直管理业务信息系统的难度较大，对共享的数据使用有次数、时段、频次的限制，且大多以核验、监管核查为主，无法获得实际数据或关联数据加以应用。基层普遍反映，数据难以回流，“上报数据多，可获得的数据少”。尤其是与本地区民生密切相关的、共享需求大的法人、人口、教育、生育、婚姻等数据，主要都在垂直管理业务信息系统之中。据统计，国垂系统和省垂系统的事项数目，占基层窗口办事的90%至95%，但地方服务窗口与这些系统无法有效对接，数据无法真正共享，集约化平台对基层治理的赋能作用亟待提高。 

　　另一方面，多头共治问题比较突出。实践中，有关部门在制定规划时对数字政府建设的相关内容衔接和协调尤其不够，在数据管理和使用方面也存在多头采集、彼此隔离、衔接不畅等问题。例如，政务服务数据方面，大量高频服务事项分散在不同系统，数据汇聚滞后于实际应用，多套系统来回切换、多次重复录入和运算，且录入数据质量不高。又如，监管数据方面，目前多个监管平台标准不一，数据共享交换难实现，常常需要手工补录数据到多个平台。 

　　解决突出问题，完善政府数字化职责与机构配置 

　　数字政府建设，并不能以线上办事多少和流程是否顺畅为唯一标准，我们的目标是为人民群众和市场主体提供更便捷高效的服务，对市场进行更有效的监管，同时也要考虑政府自身效率和成本。针对前面提到的问题，建议在行政机构改革和政府职能转变工作中，特别要注重完善和强化政府部门数字化职责与机构配置，重点有以下几个方面。 

　　——推动对各部门各层级数字治理工作明责确权。基于数据生成的全过程，坚持业务协同牵引，明确政府部门数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等职责，建立健全数据治理制度和标准体系，推动“一数一源一标准”建设。要重点解决好数据与业务之间的配套协调问题，让数据更好地赋能业务，让业务能及时将数据归集。 

　　——推进政府职责体系适应数字治理的要求。在数字治理时代，政府职责体系应当实现“四化”，即根据职责定位，将职责分工及其履行流程、方式、效果在部门及其内部进一步细化和明确，做到标准化、程序化、精细化、规范化。在此基础上，可以尝试将核心业务职能映射到数据层面，建立与履行业务职能相对应的数据体系，实现核心业务的信息化和数字化。 

　　——通过机构编制工作明确数字化责任和权力。有观点提出可以推进政府编制的“四定”，即在原来的“三定”（定职责、定机构和定编制）基础上，确定各个部门各个岗位采集、共享、使用的数据清单，明确“采数”“管数”“供数”“用数”权责，即为第四定。这是一个大问题，还需要更多的研究来支撑和考虑多种因素来论证。不过，探索的方向应该是明确的，就是要通过规则化法治化的手段，明确数据治理责任的关系和分工、责任链条的分界点与衔接点等。也有观点建议可以先进行清单化管理，并推动基础好的地方和部门先行试点，探索研究合适的路径和具体形态。 

　　——提高对基层窗口的服务和支撑能力。要将线上职责整合与线下部门分工对应协调，推进线上线下业务部门的关系同向理顺。进入一窗通办、一网统管的业务即使不能在线下一条龙打通，也要推动部门间衔接通畅、业务协同、标准互认、业务创新，尤其是对于那些服务场景多、服务对象广的基层窗口服务平台，上级部门更要尽最大可能简化程序，提供方便，让基层同志会用愿用，让老百姓见到实惠，有获得感。 

　　——通过数字化推进机构设置更科学合理。可以通过职责和业务的数字化情况，对各部门及其内设机构的履职情况进行分析评估，科学调整职能、机构和人员。数字化还有利于推动政府形态虚拟化、组织结构弹性化，建立一体化协同化办公平台，根据实际情况灵活调整机构设置，对各种不确定性做出准确、及时和高效的响应。 

　　——完善各个平台和条块的协同化。要持续建设和完善国家公共数据资源体系、国家数据共享交换平台、国家公共数据开放平台和开发利用端口、国家电子政务网络、全流程一体化在线服务平台等“大平台”“大系统”，推动各级各类平台整合，打破信息孤岛，实现应联尽联、信息共享，进一步强化条块之间、部门之间的协调性、联动性。例如，由国务院办公厅牵头推动，在政务服务领域国务院部门垂直管理业务信息系统与地方平台进行系统对接和数据共享，取得了明显成效。目前，该领域还有半数系统尚未完成对接，需进一步推动，同时也可以考虑将其推广至智慧城市、数字乡村等领域。 

　　以数字化助力和服务政府治理现代化 

　　数字政府建设远不止于运用数字技术创新履职方式，未来发展方向更不能仅限于线上线下协调问题。我们正在向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。无论是“放管服”改革还是数字政府建设，无论是线下改革还是线上改革，其初衷与落脚点都是坚持以人民为中心，推动职能转变、创新服务方式、提高服务效能，提供公平可及、优质高效的政务服务，为企业发展和群众办事增便利，做好政府各项工作。为此，数字政府建设要努力实现以下目标。 

　　——以数字化助力公共服务高效化。以更好满足企业需求和群众期盼为目标，统筹推进各级政务服务平台、移动端、小程序、政府网站和实体大厅的业务受理审批系统等多种渠道的线上线下联通，实现政务服务事项数据同源、同步更新、共享使用，减少申报材料重复上传和服务平台多头维护。进一步推进“四减一优”，推动实现“就近办、马上办、一次办、网上办”。构建统一的电子证照库，推广电子合同、签章等应用，实现更多事项一网通办、跨省通办。 

　　——以数字化助力市场监管和社会治理精准化。加强市场监管信息化建设，依法运用多源数据为市场主体精准“画像”，完善“互联网+监管”，推行信用分级分类管理和基于信用风险分类结果的差异化监管，提升监管的精确性。全面深化政务公开，推动政务数据依法依规向社会开放，优先推动企业登记和监管、卫生、教育、交通、气象等数据开放。分级分类推进新型智慧城市建设，完善城市信息模型平台和运行管理服务平台，构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设。探索建设数字孪生城市。强化数字技术在突发公共事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力。 

　　——以政府自身建设与改革为数字治理优化提供基础和支撑。数字政府建设不能替代政府自身改革与职能转变。只有不断深化“放管服”改革，转变政府职能、健全政府职责体系、优化组织结构，数字政府建设才有可靠基础。否则，就有可能在线上复制一个自身改革和职能转变不到位的政府体系。要继续深化“放管服”改革，打造市场化、法治化、国际化营商环境，培育壮大市场主体，更大激发市场活力和社会创造力。要继续转变政府职能，处理好政府和市场的关系，不断优化政府服务。建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，为数字治理深入发展提供改革的原动力和内驱力。