全周期管理：机关事务管理的新导向、新理念、新思路

　　 文/田昭 徐杰

　　国家“十四五”规划提出“把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”对于机关事务工作而言，就是要做好国家治理体系和治理能力现代化目标实现、政府职能转变和人民满意服务型政府建设的服务者和保障者，以高质量发展为目标，推动全周期机关事务工作改革，让机关事务工作成为公共事务管理改革创新的引领者、支撑党和政府现代治理体系和治理能力构建的实践者、党政机关高效能运转的保障者。 

　　新导向：全周期管理 

　　全周期管理源于产品的全生命周期管理，指管理产品从需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、维修保养直到回收再用处置的全生命周期中的信息过程。全生命周期管理的核心在于“生命周期”理念，首先是用全过程视角代替局部视角来看产品、资产和管理项目的过程，秉承系统理念整体且持续地实现有效管理，避免碎片化、有缝隙、责任有推诿的管理模式。其次是全生命周期管理强调用动态观点来看待管理问题，以管理的韧性和变化来适应产品、服务的生命运动，是一种动态化、适应未来变化的管理模式。再次，用“生命”视角来对待管理，相较于传统管理的僵硬化和孤立化，更凸显人性化、精准化、生态化。 

　　全周期管理的核心就在于应用“生命视角”来看问题，强调过程化、动态化治理，以前瞻性治理破解传统治理的不足，解决政府部门经常扮演“救火队”的尴尬，不仅治已病而且治未病，不光治已乱而且治未乱。特别是新冠肺炎疫情发生以后，以往采用的区域化管理、问题化导向和静态化思维显现出局限性。能够解释和应对现代性流动、变化和扩散性问题的全生命周期管理被逐步应用到公共管理的专项管理规划之中，如卫生健康系统提出了全生命周期健康管理，教育系统提出了基于全生命周期的终身教学体系，国有资产管理系统也开设了对固定资产的全生命周期管理。 

　　将全周期管理应用到机关事务管理之中，是机关事务管理适应当前治理主体扩大、治理资源丰富、治理对象个性化、治理问题变化和治理技术快速创新的必然选择，也是支撑机关事务管理高政治引领、高效能保障、高效率管理和高精准服务的基础保障，更是解决传统机关事务管理工作问题的重要手段。 

　　国管局和各地机关事务部门近年来都在大力推动集中统一管理，期望通过组织同构、标准统一、资源整合、发展共享来实现整体性治理。全周期管理强调以流程管理来推动机关事务管理变革，聚合集成资源、解决管理问题、推动组织发展。以经费、资产、能源、资源、服务的流程来推动机关事务管理的财权、事权、管理、保障和服务的集成，有利于实现机关事务集中统一管理，破解以往存在的管理碎片化问题。 

　　韧性治理是适应风险社会治理的新概念。机关事务工作也面临着应急管理体系构建问题，特别是近年来地震、洪涝等自然灾害、社会风险（公共卫生事件等）需要机关事务工作的应急支撑。当前机关事务部门也在推动应急管理体系建设，推进全周期管理，对机关事务管理工作进行风险管理，建立风险识别、风险预警和风险应对机制，构建现代化的机关事务应急管理体系。构建基于机关事务管理工作的闭环管理体系有利于在过程中不断接收反馈，实现机关事务工作持续性改进，推进具有自适性和成长性的机关事务管理韧性体系。 

　　管理工作的关键在于持续性，机关事务工作也面临着管理持续性挑战，特别是资产、资源、资金、能源等在管理中往往存在边际效益递减的情况，影响到管理的水平和效果。推动全周期管理，将资产、资源、资金、能源等机关事务管理对象按照生命周期来进行分类化、分阶段、动态式管理，在每一个阶段拥有不同的管理重心、管理方式、管理手段和监督评价方式，能够保证管理的持续性。 

　　管理人性化要求关注人的需求满足和成长发展。全周期管理强调要用“生命思维”来对待管理，这与以人民为中心的管理理念相契合，也与机关事务工作的本质特征相适应。在机关事务管理中应用全周期管理，按照个人特点进行授权赋能，实现人的成长和发展，并建立起以人为中心的权利保障机制、需求满足机制和成长发展机制。 

　　新理念：机关事务全周期管理的概念与内涵 

　　机关事务的全周期管理是指将全周期管理的理念、理论、方法应用到机关事务工作的全过程，以此来对机关运行中的资产、资源、资金、能源、服务进行决策、统筹、配置、管理、监督和评价，实现机关事务工作科学化、精准化、规范化与可持续的高质量发展。 

　　全周期管理关注管理对象的“生命性”，即公共事务、社会问题也存在着类似于生命的环境生态圈、个体差异性。对于机关事务工作而言，机关运行保障所需要的资金、能源、资产和服务也都具有生命特征，需要在管理中分析其所处的生态环境，明确具体事务的个体差异，按照发展规律实施动态管理。 

　　管理的闭环性是指管理过程要根据管理对象特征在管理流程上形成决策、执行、监督、评价和改进的闭环，形成基于质量控制和持续改进的管理程序，进行渐进式的改革与创新。就机关事务而言，闭环管理一方面表现为机关事务工作需要遵守决策、执行、监督、评价和改进的程序，即在机关的资源、能源、经费和资产等配置中树立全过程管理理念，对管理决策实行溯源分析和改进研究，在管理实践中的创新。另一方面表现为机关事务工作要有绩效理念，实施持续性绩效改进，并以此作为下一步管理的起点和决策参考，绩效改进强调通过复盘、研究和分析探索绩效差距，选择绩效改进的工具实现绩效提升，并作为闭环管理的联结点。 

　　全周期管理强调管理的全面性，即在管理过程中不仅要关注管理过程本身，还要关注管理的生态环境、利益主体、配套举措，确保管理在实践中的应用性。要关注机关事务工作的生态环境，特别是政治层面的新要求、新使命和行政层面的新任务、新需求、新技术；关注多元利益主体，保证党政系统内部的部门需要、服务对象利益诉求、公众期望和机关事务部门本身发展需求达成共识；关注机关事务管理的配套设计，特别是政策的融合性治理体系。 

　　回应需求、应对问题是管理工作的第一要务。全周期管理强调“未来”理念，要用未来的思维、未来的趋势、未来可能发生的问题来设计和实施管理。机关事务工作要着眼未来，就要求树立风险理念，建立管理的前瞻性研究机制，通过科学研究、问题研判、管理复盘、需求调查实时把控变化趋势，将预测风险、准备应对风险和预防风险作为未来管理的基本内容，做好机关事务管理的风险识别、预警和应对体系建设。 

　　新思路：机关事务全周期管理的建设路径 

　　全周期管理的应用需要自身生态环境和支撑条件的满足，才能发挥其推进机关事务工作现代化的功能。机关事务工作在开展全周期管理过程中可以借鉴企业产品生命周期的理念、原理、方法。 

　　开展全周期机关事务管理，核心在于实现机关事务管理内外互动和内部整合，因此内外部环境对机关事务工作的开展有着深刻影响。构建机关事务全周期管理，既需要机关事务工作改革创新，也需要相应的行政生态环境支持。 

　　良好的政治生态环境，包括政治信仰，通过习近平新时代中国特色社会主义思想的深入学习，强化机关事务工作者的理想信念，形成优良的工作作风；政治生活的规范化，通过规范化、组织化、常态化的制度设计确保机关事务工作能够凝聚共识；政治决策制度，通过民主集中制确保决策的有效性；政治行为规范，要具有合理的政治激励与政治规矩，确保机关事务工作有效有序。 

　　要具有必要的财政预算支撑，包括机关事务部门基础的运行保障预算、职能履行保障预算、工作改革创新保障预算，特别是开展全周期管理设计的体系搭建、流程优化、技术更新、管理创新等预算投入。以积极向上的氛围，建构艰苦奋斗、不骄不躁、终身学习的文化内涵和意识形态，警惕享乐主义、拜金主义、“躺平”文化的侵蚀。 

　　全周期机关事务管理的关键就是通过集中统一管理机关事务的全领域、全流程、全环节，形成持续改进和集约节约管理体系。因此，其核心在于形成一套能够确保全周期管理的治理体系。 

　　首先，要建立和形成集中式、分布式、多主体有效衔接的机关事务集中管理体制。建立能够统筹组织、资源和权责的管理部门，统一承担机关事务管理发展规划、制度建设、标准设立、督导监测和集中考评职责；建立组织统一、职责统一、标准统一的分布式机关事务管理机构，结合具体政府职能部门提供基础性、个性化和专业化的管理、服务、保障工作；要建立多主体的机关事务管理服务保障体系，利用市场资源和社会资源，将专业化的市场主体和社会组织通过合作伙伴搭建、服务购买、专项委托等方式纳入到政府机关事务治理体系之中，实现机关事务的共治。 

　　其次，要建立研究式、学习型的机关事务管理系统。加强与高等院校、科研院所合作，深化机关事务基础理论与应用实践研究，形成系统化的机关事务学习体系；坚持以理论研究推进机关事务管理改革和创新工作，推进高端智库建设，为机关事务管理事业发展广泛汇聚智慧力量，让科学化、专业化成为机关事务工作者的形象和名片。 

　　再者，要加强机关事务管理的专业化人才队伍建设。通过外引内培大力推进机关事务管理人才队伍专业化、年轻化建设，提升人才管理活力。优化人才结构，开设系统化的机关事务管理人才综合素能培训，提升综合管理能力；推进专业化业务能力提升培训，推动研究氛围营造，提升研究能力；优化管理结构，加强行政管理、专业技术和复合型人才队伍建设，拓宽选人视野和渠道，打造政治过硬、业务精湛、素质优良、结构合理的人才队伍。 

　　机关事务的全周期管理以全周期、全过程、全链条、全责任为特征。机关事务的全周期管理需要与之相应的要素支撑机制，包括机关事务管理所需的资产、资源、能源等基本要素。一是前瞻性决策，要形成基于机关事务管理的资源预算机制，通过对工作本身的计算而建立支撑要素的预测机制，确保资源的有效保障；二是周期性配置，既要形成资源周期性配置的机制设计，又要按照保障、管理、服务的周期性特征，实现资源高效利用；三是需要对支撑要素进行适应性管理，要按照管理服务保障对象的便捷度、获得感和有效性作为机关事务管理的起点和宗旨，不断对支撑要素进行适应性调整，提高支撑性要素的匹配性。 

　　流程管理是全周期管理的关键要素。机关事务工作需要根据核心要素构建包括保障、服务、管理的全周期管理机制。具体如下： 

　　构建基于保障的全周期管理机制。资产、资源、资金和能源的保障是机关事务管理工作的基本职能，在机关事务管理中保障办公、出行的房地产、办公用品以及公车等是工作的核心。构建基于保障的全周期管理机制，核心是要构建基于房地产、办公用品和公车的全周期管理机制。形成从保障需求调查、标准制定、预算设置、采购、分配、使用、评价、处置，然后再进行需求满足情况评估，进入下一个管理周期。机关事务管理部门开展需求调查后确定实施保障资产、资源、能源的配置标准，然后根据标准制定预算，进行采购，再根据需求将履行保障职责的资产配置到各个职能部门，部分资产可直接纳入到公物仓统筹管理，资产、资源由各单位进行使用，机关事务管理部门进行监督、评价、处置。处置的保障性资产按照具体情况一部分纳入到公物仓继续使用，一部分作变卖、报废和捐赠等处理。进入公物仓的保障性资产、资源统一纳入到新的全周期管理过程之中。 

　　构建基于服务的全周期管理体系。机关事务管理部门在履行服务职责时，要以需求为导向，开展服务决策，根据供给条件和需求情况制定相应标准。供给过程中要注重可及性，根据服务对象需求满足情况进行评价，如果满足需求就要对服务全过程实施绩效评价并应用于下一个服务需求的周期之中，如不能满足需求则直接改善。 

　　基于管理职能的机关事务全周期管理机制。机关事务管理职能履行源于三个管理的源流，分别为党委政府的管理要求、现实机关事务管理的问题和管理需求、面向未来的发展诉求，在此基础上就需要对机关事务工作进行决策、执行、管理监督和实时修正。在管理执行中进行阶段性绩效评价，将出现的新需求、新问题纳入到下一个管理之中，把形成的经验萃取上升为制度规范。 

　　建立机关事务全周期管理的反馈机制。反馈机制主要是通过将数据、信息传递到决策、监控和执行主体，以获得下一步执行方向、方式、方法的控制机制。建立机关事务全周期管理的反馈机制，要建立数据化信息管理系统，按照时间、空间、逻辑形成机关事务管理的管理系统，形成机关事务管理运行的信息流，并确保信息流的开放性；形成基于控制性的信息传导机制，按照有规范、有标准、有目标的机关事务管理准则，建立运行约束体系，形成相应的预警机制，实现运行异常的及时反馈；构建反馈的应用机制，针对反馈信息建立信息研判机制、决策机制和控制机制，实现从反馈到控制改进的无缝隙对接，确保机关事务工作有序运转。