平台驱动创新：机关事务治理数字化转型研究

　　 文/丁煌 黄彦智

　　技术变革是驱动政府治理创新和范式转换的重要力量。当前政府治理改革已由“电子政务”转向“数字政府”，呈现出信息化、数据化、智能化发展趋势。加快推进机关事务治理的数字化建设有利于提升机关事务管理质量和效能，推进机关事务治理体系和治理能力现代化。党的十九届五中全会提出建设“数字中国”的战略目标，并对数字政府建设作出系统布局。“十四五”规划确立推动数字转型、统筹信息化建设的基本要求，为新时期机关事务数字化建设指明了方向。我国已在数字政府建设领域取得显著成效，具备相应的技术储备和模式创新，“政府即平台”的数字政府建设理念与我国机关事务数字建设发展具有内在契合性，基于平台建设促进机关事务发展是开展机关事务治理改革研究的潜在思路，兼具理论与实践价值。 

　　政府治理的范式跃迁 

　　信息技术的发展促进社会生活转型，以技术赋能为特征的治理创新模式是数字时代我国本土实践的鲜明特征，成为优化治理结构的驱动力。数字政府建设是全球公共治理转型的趋势，按照我国战略统筹，依托信息技术提升治理能力是实现政府治理现代化的必由之路。信息技术已成为我国国家治理的核心要素，以互联网超级平台为代表的技术应用改变传统公共生活领域的基础构架和形态，促进社会连接、互动方式和行为逻辑的变革。 

　　平台是一个复合性概念，可以是一种技术，也可以是一种组织结构，其本质是分工，即资源能力化与能力资源化的集成聚合，前者使专门的资源发挥专门的能力，后者促使能力固定在平台上，以此形成满足不同需要的各种价值。国内有学者认为，政府可以借鉴平台运营模式促进治理创新，打造一体化、平台化的治理新模式，适应技术驱动、系统集成、流程简便、服务优化的治理要求。有学者认为，我国电子政务发展进入平台驱动的数字政府阶段，以建设完善的在线协同政务平台为目标，突出“协同”治理机制建设。在数字社会背景下，治理体系变革呈现出数字政府与协同政府融合的发展趋向，这将嵌入政府运行的各个领域和流程，深刻改变政府职能和治理方式。 

　　耦合分析 

　　机关事务治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，信息化建设驱动机关事务治理数字化转型是数字政府建设的实践，也是推动机关事务管理创新和提升治理效能的途径。平台化建设与机关事务治理创新具有内在逻辑关联性，包括技术应用赋能提升治理能力、数据价值开发促进效益转化、平台加持驱动治理体系创新三个维度。 

　　——技术维度。平台型政府是移动互联网、大数据、云计算等信息技术的综合应用，具有协同效应明显、互动反馈便捷、智慧化水平高等优势。机关事务管理是一个复杂的业务集合，以管理为核心，以保障和服务为基础，涉及机关内部行政活动各个方面。 

　　业务的多样性容易导致职能碎片化，引起能力建设重复投入。平台化治理模式促使机关事务业务架构由分散走向统一，依托平台共享等特征，通过功能整合、集中开发，推动机关事务的集中统一管理和标准化建设，全方位提升机关事务能力建设水平。在治理架构的统筹建设基础上，平台化治理模式促进业务流程的精简、协同，实现由流程范式向数据范式转型，提升机关事务跨界治理能力，解决机关事务治理过程中潜在的外部性问题，构建起贯穿上下层级、跨越行政边界、联结多元主体的机关事务治理网络，通过数据信息汇集构建趋于扁平化的业务系统，提升治理的协同效应。平台化转型促进数字基础设施建设，拓宽信息共享、资源共用的渠道，通过应用云计算、人工智能技术，提升平台对机关事务治理的动态感知能力，为高效决策调度提供有益参考。平台型政府建设也为构建智慧机关后勤建设提供技术支撑，提升机关事务管理的智能化、自动化、精细化水平，很大程度解放人力，实现按需服务供给、精准高效管理。 

　　——价值维度。数据是治理的基础，新发展理念要求将提升数据价值的开发利用作为机关事务治理数字化转型和现代化建设的目标。平台型政府以数据的整合、开发、共享、应用为基础，以算力作为平台驱动的“引擎”。一直以来，供给与需求的匹配受限于技术手段和制度的落后，传统的机关事务以供给主体为中心，缺乏对服务对象需求的感知，导致公共服务低效、公共责任缺失，难以满足日益多样的治理需求。作为机关事务平台的底层技术，云计算促进算力提升，创新服务方式，满足个性和共性的需求。通过对技术设施、平台、软件、信息的集中统一管理，数字平台实现资源的规模效益，为不同用户需求和信息种类提供精准服务，带来范围效益。运算能力的提升将有助于深入挖掘数据背后的需求信息，及时反馈到公共服务供给端，实现供需双方精准对接，整合共识碎片，促进公共利益最大化，有利于构建“供给与需求双轮驱动”的机关事务业务新模式，确保保障、管理、服务职能的实现，以数据效益创造性转化促进公共服务价值重塑。 

　　——制度维度。机关事务治理数字化转型是以技术创新为驱动的制度建构过程，数字平台的引入不仅能够提升机关事务治理效能，更能促进机关事务管理的角色重置、流程优化、职能转变、结构调适，构建现代化机关事务治理体系。在角色重置上，数字平台建设背后反映的物理、社会、数字“三元空间”格局进一步凸显政府在机关事务领域的“元治理”角色，通过串通和利用三者，能够满足复杂化、多样化、精准化的机关事务治理需求。在流程优化上，平台联结的沟通桥梁构建起无缝隙的机关事务业务流程，在数据的统合下实现业务流、信息流和责任链统一，促进治理效能提升。在职能转变上，线上平台集中统筹带动机关事务集中统一管理体制的形成，数字化水平的提升保障实时感知机关事务运行过程，有利于合理分配管理职能，理顺职能关系，促进构建协作治理机制。在结构调适上，平台化能够逐渐打破固定僵化的结构，推动组织逐渐由传统的垂直行政向扁平化、弹性化方向转变，数字平台承担线下政府的部分职能，保障组织内部资源的最优匹配。 

　　创新前景 

　　“数字政府”是不断发展的概念，在技术层面表现为政府利用数字技术分配信息；在组织层面体现在政府基于数字技术设施的赋能、协同与重构。作为政府治理的重要组成部分，机关事务数字化是数字政府建设的内在要求。以平台建设为驱动，数字时代机关事务治理创新具有广阔的前景，基于此立场，本章尝试构建一种数字化建设模式。 

　　——总体目标。平台治理是技术层面的创新，以平台建设为抓手，推进机关事务数字化转型，是线上虚拟平台与线下实体业务的有机集合。机关事务新型协作治理模式包含以下几方面特征：以平台建设为引领，构成实现机关事务信息化、标准化、集中统一管理的途径，以自上而下的统建模式为先，通过开放接入逐步打造横向到边、纵向到底的全国机关事务一体化平台。依托平台建设促进数据整合、开发、流通和价值创造，破除机关事务治理的碎片化困境，形成公共利益最大化的效益输出，打造智慧、高效、规范的机关事务治理新格局。完善机关事务治理的组织结构，构建协作治理模式，对内打破部门壁垒和数据孤岛，重塑职能边界，对外以机关事务社会化改革为契机，优化公共服务供给模式，形成协作配合的运作机制。 

　　——核心内容。机关事务治理的客体包含个体与组织两种类型，前者的行为集合构成后者的基本运作方式。机关事务线上运行应兼顾个体行为治理与组织治理，通过制度设计确保二者稳定有序。在实现两者平衡发展时，机关事务平台协作治理体系可能存在四个方面困境：一是外部性困境，主要体现在机关事务跨地域、跨部门、跨业务治理过程中潜在的“搭便车”行为。二是协调性困境，主要体现在政府、市场、社会多元主体之间的协调困难，特别是涉及应急管理业务时，公共服务供给体系的协调重要性更加凸显。三是动员性困境，主要体现在个体观念的转变，平台思维的灌输面临实施困境。四是多元价值冲突，基于部门本位和自身利益最大化而产生的脱离机关事务公共性本质的行为选择，与机关事务集中统一管理的基本要求相悖。 

　　——关键驱动。平台驱动的机关事务治理数字化转型是一个渐进的系统性变革过程，整体遵循技术和制度逻辑两条基本脉络。前者以平台数字资源与数字能力之间的相互转化和治理效能输出作为基本运作形态，后者表现为技术嵌入机关事务管理体制的创新，以构建、参与、共享、协作的治理制度体系为主要目标。技术治理与制度体制具有双向性，即技术可以赋能制度运作，制度能够规制技术应用，因此在推进机关事务数字化转型过程中，关键驱动在于准确识别、把握两条逻辑主线，注重技术制度的衔接和配套，形成治理效能的良性循环，结合本土实践打造具有中国特色的机关事务数字化变革方案。 

　　对策探讨 

　　平台建设与机关事务数字治理转型不是单一环节的治理创新实践，而是统一于国家治理体系建构的总体布局，需将其置于治理现代化的宏大命题和理论视阈下思考，本章从四个方面探讨转型对策方案。 

　　——创新理念。理念是行动的先导，平台驱动与机关事务治理数字化转型的本质是对治理观念的价值重塑。现阶段，以互联网平台为代表的信息技术更多表现为工具属性，为机关事务提供统一高效的科学管理方案，治理变革从本质上而言还是以效率为中心的变革，可以加强政府和公务员的工具性和程序化，是传统制度运用技术工具进行的一次自我变革。面对平台的应用，需始终保持客观理性立场，既要关注治理体系平台化的技术主义路线，也要构建相应的平台规制，以公共利益为根本出发点，将数据和算法统一于主旋律和公共性标准要求，融合开放、扁平、合作的基本理念，建设规范、有序、富有回应性的机关事务治理体系。 

　　——夯实基础。数字基础设施是实现机关事务治理数字化转型的基础，是一个复杂的知识体系。以往数字政府的实践多以条线方式推进基础设施建设，导致资源重复投入、数据信息割裂、数字化发展水平参差不齐。新时期开展的机关事务平台建设应当遵循集中统一投入、标准化建设、模块化设计的思想，逐步构建通用的机关事务管理平台，形成一个具备实时动态感知、支持弹性拓展、适应数据共享的机关事务管理技术架构。具备共享和复用特征的中台是机关事务平台建设的核心要件，整合各种服务和资源，通过减层的方式重构组织的业务和数据模型，提供多样化的技术能力，满足各种治理业务需求。 

　　——整合资源。数据资源整合是实现机关事务集中统一管理的必要支撑，也是促进平台治理与协同的基本前提。在整合数字资源过程中，应着力解决数据从何而来、对谁共享、如何共享等问题，加强数据采集、处理、传输、安全能力建设，促进数据资源有序共享和深层次开发。机关事务管理涉及的业务较为复杂，涵盖机关财务、房产、公车、节能等多个领域，但受限于部门分工和科层结构，存在数据分散的问题，且重存储、轻使用的现象较为突出。因此，解决资源整合的问题可以通过了解信息的社会价值及其对政府治理需求的满足程度，采取多层次的整合和共享策略，通过制度规范强化监督和自主决定权限制，并以统一端口实现访问。 

　　——理顺职能。平台驱动的机关事务数字化治理模式需要通过“技术+管理”的方式实现，二者缺一不可。职能定位是治理现代化背景下重新审视机关事务工作的出发点和落脚点，通过完善职能体系建设促进治理效能提升。依托平台建设，机关事务工作及其公共产品的供给方式产生深刻变化，基于政府、企业、社会的多元协同共治格局促进资源的优化配置。从发展趋向来看，平台式治理强化了机关事务工作核心保障职能。从管理层面来看，平台式治理对机关事务主管部门提出更高要求，提升机关事务治理的法治化水平，加强对政府资产的界定和管理，利用技术实现对工作全过程的动态监管。 

　　构建面向数字时代的机关事务治理体系是推进机关事务工作改革的重点环节，平台驱动的机关事务治理数字转型为机关事务工作创新提供持续性的动力支持，有利于提高治理能力，提升机关事务治理体系的现代化水平。作为政府治理的重要环节，机关事务治理研究具有重要的理论与实践价值。虽然我国数字政府建设已取得了较为丰富的研究成果，但针对机关事务治理数字化的研究尚处于起步阶段，从平台出发探讨机关事务治理数字化建设，可作为我国数字机关事务建设的一种有效途径。