全国人大代表朱列玉：加快推进机关运行保障管理立法

　　 文/唐棣 邹畅

　　2018年，十三届全国人大常委会将机关运行方面的立法项目列入五年立法规划。2021年，机关运行保障法草案列入国务院立法工作计划。在今年的全国两会上，全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉提交了《关于加快推进机关运行保障管理立法的建议》，建议加快机关运行保障管理立法进程，通过法律的形式明确机关运行保障管理过程中谁来保障、保障什么、怎么保障、如何监督等基础性、根本性问题，以机关运行保障管理的法治化推动节约型机关建设，保障机关高效运行，助力国家治理体系和治理能力现代化。 

　　近日，中国机关后勤杂志社记者就相关问题采访了朱列玉代表。 

　　记者：长期以来，机关运行保障工作被认为是机关内部事务，您是怎么关注到这个问题的？您认为机关运行保障管理工作是“两头在外、形内实外”的工作，能否再深入谈一谈？ 

　　朱列玉：我关注到机关运行保障管理工作，既有感性的认识，也是理性的思考。说到感性认识，想谈谈我经历和感受到的几件事。第一件事，我曾担任法官多年，在法院工作期间，我深刻感受到，法院的运行保障工作直接影响法院的运转效率，直接影响法院为人民群众提供的司法服务。2018年，我当选全国人大代表，今年是第五次参加全国两会，也是我第三次在疫情防控背景下参加全国两会，在疫情防控形势十分严峻的条件下，无论是代表进出北京，还是代表住地的会场服务，会议组织、各项工作井然有序，没有一个强有力的机关运行保障体系是难以实现的。第二件事，近年来，党和政府机构改革力度非常大，平常我们和党政机关经常有工作往来，我曾一度担心机构改革过程中，涉及改革的部门能否快速运转起来，光是办公区域的整合和办公设施的配备，就很复杂。但是，党的十八大以来的机构改革，基本实现了无缝衔接，保障了机关的持续履职，这背后是机关运行保障体系和能力的支撑。第三件事，这些年，社会各界对“三公”经费高度关注，在决算公开过程中，各部门在公开本部门整体收支信息的同时，也单独列表公开本部门“三公”经费情况，“三公”经费大多属于机关运行保障过程中的支出，却备受关注，其背后的原因是这些经费都来源于纳税人，不是简单的内部事务。第四件事，近年来，随着生态文明建设的推进，碳达峰、碳中和成为全社会关注的焦点，在这个过程中，机关、事业单位等公共机构示范引领作用十分关键。 

　　正是在这些感性认识的基础上，我开始关注机关运行保障工作，也作了一些思考和研究，我认为，机关运行保障工作是“两头在外、形内实外”的工作。“两头在外”指的是资源在外，取之于纳税人，每一分钱都来自于人民；效果在外，直接影响政府的施政效能和服务质量，直接关系政府形象。所以，机关运行保障工作形式上看属于内部事务，实质上看具有外部属性。 

　　记者：您用“卧室和客厅”的比喻，形象说明了机关运行保障管理立法在中国特色社会主义法治体系中的作用，并认为这是全面依法治国中“全面性”的重要体现，是中国特色法治的重要体现，您为什么这么认为？ 

　　朱列玉：在日常生活中，家里来客人，我们第一反应是要把客厅收拾整齐，其实，反映一个家庭整洁程度的，第一印象是看客厅是否整洁，深层次印象是要看卧室是否整洁。看一个国家的法治建设也是如此，既要看直接面向人民群众的“客厅”的法治化程度，也要看政府自身建设的“卧室”的法治化程度，这是观察和实现“到2025年政府行为全面纳入法治轨道”的一个重要窗口和重要载体，对法治国家、法治社会建设具有示范、引领作用，直接体现了依法治国的全面性。 

　　古语云，其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终以刀刃向内的自我革命精神，全面从严治党，全面加强政府自身建设，这是任何西方国家和政党无法做到的，推进机关运行保障管理立法就是统筹内外法治建设，全面推进政府自身建设法治化的必然要求。 

　　记者：您在建议中谈到，要用法治的手段管好政府支出的“两个水龙头”，机关运行保障管理立法在其中发挥着什么样的作用？ 

　　朱列玉：政府的钱袋子是老百姓很关注的话题，公共资源，取之于民，用之于民，收和支是政府钱袋子问题的两个方面。近年来，政府收支领域的法治化程度有了很大提高，但是依然存在两个不平衡的问题：一是收入立法和支出立法不平衡的问题。随着“税收法定”的深入推进，政府收入领域的法治化得到全面提升，与之相比，政府支出领域的立法还有较大空间，需要通过立法形式进一步推进政府支出的法治化、制度化、规范化、标准化。二是支出立法中“两个水龙头”不平衡的问题。政府支出的“两个水龙头”，一个服务社会公众，一个保障机关运行，保障机关运行放的水多了，服务社会公众可能放的水就少了。长期以来，我们注重通过法治管好服务社会公众的水龙头支出，保障机关运行的水龙头支出主要依靠规范性文件进行管理，其法治化程度还有待进一步提升。推进机关运行保障管理立法，是落实中央厉行节约、反对浪费精神，落实过紧日子要求，持续推进节约型机关建设的体现，也是用法治方式管好“两个水龙头”的要求。 

　　记者：您认为机关同时承担着职能责任和社会责任，建议推动机关社会责任入法，这是一个新的概念和提法，请您谈谈对机关社会责任的理解。 

　　朱列玉：“社会责任”的概念，在国际国内已有共识。2010年11月，国际标准化组织（ISO）审议通过了社会责任指南国际标准（ISO 26000），2015年6月，国家标准委发布了社会责任指南国家标准（GB/T 36000—2015），都用“社会责任”的概念代替了“企业社会责任”，使得以往只针对企业的指南扩展到适用于所有类型的组织，不仅适用于私人部门，同样适用于公共部门。 

　　我理解，社会责任是一个组织作为社会成员对社会应负的责任，是指组织承担的高于组织自身目标的社会义务。机关作为社会成员，承担着两类责任：一是职能责任，即机关作为承担公权力的特殊社会成员，履行国家职能所承担的责任。二是社会责任，即机关作为一般社会成员，对社会和环境承担的普遍责任，具体体现为各级机关和机关事务部门承担的社会事务等工作，包括推动公共机构绿色低碳转型，发挥政府采购政策功能，参与脱贫攻坚、疫情防控和社区治理，加强机关精神文明建设和社会综合事务管理等，对内体现为社会事务，对外体现为社会责任，近年来越来越受到各方面的关注。 

　　目前，由于机关社会责任法治化程度还有待进一步提高，机关社会责任履行情况还存在较大的差异，缺乏制度约束，建议在机关运行保障管理立法中，明确机关社会责任的相关内容，为政府示范性履行经济、政治、社会、生态文明建设中的社会责任提供法治保障。 

　　记者：我们常说，政务和事务是政府工作的两个轮子，缺一不可。您在建议中也提到这两个轮子互为驱动轮，如何理解？ 

　　朱列玉：经常开车的同志都熟悉，汽车有驱动轮和被动轮，驱动轮是指有驱动力的轮子，被动轮是指没有驱动力的轮子。政务工作面向社会公众，事务工作保障机关运行，是政府工作的两个轮子。我认为，政务和事务互为驱动轮。一方面，政务工作对事务工作提出了新的使命、要求和任务，推动机关运行保障工作提高效率、降低成本、彰显效能。另一方面，机关运行保障工作的创新发展，特别是法治化、标准化、数字化、智能化的进程，也必将影响着政府面向经济社会的管理路径、业务流程、服务模式。一个高效率的政府，一定是政务和事务互为驱动轮、双轮驱动的政府。我们要认识到机关运行保障工作不仅是政府工作的一个轮子，而且是重要的驱动轮，对保障机关高效运行、提高政府治理效能具有重要意义。 

　　记者：近年来，机关运行保障管理领域出台了一系列党内法规和行政法规，您认为机关运行保障管理法治化目前是“下有基础，上有空间”，推进立法正当其时，请具体谈一谈？ 

　　朱列玉：近年来，在党中央、国务院的统筹部署和推动下，先后推动出台了《公共机构节能条例》《机关事务管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等行政法规和党内法规，机关运行保障管理工作朝着法治化的方向不断迈进。 

　　目前，机关运行保障管理法治化已经到了“下有基础，上有空间”的阶段。“下有基础”指的是已经有一系列行政法规和党内法规，就机关运行保障管理的相关方面进行了规范，为推进机关运行保障管理立法提供了支撑，积累了经验，夯实了基础。“上有空间”指的是目前机关运行保障管理领域还没有一部专门的综合性、基础性法律，机关运行保障管理工作涵盖近200万个公共机构、5000万工作人员，关联到1亿多家庭人口，迫切需要在现行法规制度的基础上进行综合提升，制定一部专门的机关运行保障管理法。 

　　记者：立法要坚持目标导向和问题导向，请结合建议中提到的“三个定位”和“四个问题”，谈谈机关运行保障管理立法要坚持什么样的定位，聚焦什么样的问题？ 

　　朱列玉：关于机关运行保障管理立法的定位，有三个方面。一是坚持管理立法的定位。机关运行保障管理法是机关运行保障工作的管理法，立法定位是管理和监督，着眼点是落实厉行节约、反对浪费，过紧日子等要求，建设节约型机关，加强政府自身建设，巩固党风廉政建设成果。立法草案应始终贯彻从严管理、从严监督的要求。二是坚持工作立法的定位。机关运行保障立法是立足国家治理的视角，立足机关运行保障工作本身，着眼于给机关运行保障这项工作立规矩、定方圆。三是坚持基础立法的定位。机关运行保障管理法是机关运行保障工作的基础法，立足于明确总体层面、共性层面的体制机制，具体的制度、项目、标准、程序、流程，需要通过行政法规、党内法规、政府规章、部门规章、规范性文件等制度标准予以细化明确。 

　　关于机关运行保障管理立法聚焦的问题，我认为要始终围绕和回应机关运行保障所需和人民群众所盼，聚焦四个方面：一是“谁来保障”的问题。机关运行保障管理涉及多个部门，一些工作还涉及属地保障职责，需要构建分工协作的保障体制，共同为机关高效运转服好务。二是“保障什么”的问题。立足机关高效运转所必需、经济社会可承载等维度，对普遍性、基础性的共性保障事项进行明确。三是“怎么保障”的问题。大力推进标准化、信息化、社会化、平台化保障，不断提升机关运行保障的计划性、统筹性、系统性，推动机关事务工作现代化，提升管理水平和保障效能。四是“如何监督”的问题。通过明确人大监督、人民政府监督、主管部门监督、相关职能部门监督、审计监督、社会监督等规定，加强对机关运行保障工作的多层次、全方位的监督约束，体现全面加强政府自身建设的精神和要求。