高质量推进事业单位改革

　　 文/于池

　　  

　　党的十九大报告指出，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，“必须以更大的政治勇气和智慧推进全面深化改革，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，突出制度建设，注重改革关联性和耦合性，真枪真刀推进改革，有效破除各方面体制机制弊端。”这意味着事业单位改革进入攻坚阶段，向更深层次推进。明确事业单位改革方向，厘清发展思路，很有必要。 

　　  

　　事业单位改革面临的形势 

　　改革开放以来，伴随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化，事业单位改革也在不断推进。党的十八大报告明确提出要“推进事业单位分类改革”。十八届三中全会指出，要“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”。 

　　《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，事业单位分类改革是指将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。根据职责任务、服务对象和资源配置的不同，从事公益服务的事业单位又被划分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。 

　　《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。 

　　  

　　事业单位改革发展的方向 

　　当前，事业单位大多面临明确细分类别、自身体制机制改革、后勤服务社会化、经营性国有资产集中统一监管等多重改革任务。改革后将聚焦公益性和服务性，履行好服务社会化、商品化、市场化职能。 

　　中央关于事业单位改革的总体精神具体体现在“9+1”文件中。“9”是指《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，包括《关于事业单位分类的意见》《关于承担行政职能事业单位改革的意见》《关于创新事业单位机构编制管理的意见》《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意见》《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》《事业单位职业年金试行办法》。“1”是指《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》。此外，党的十九届三中全会还审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。 

　　根据这些文件精神，事业单位改革和高质量发展应符合以下几方面要求： 

　　——关于完善坚持党的全面领导的制度。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，要强化党的组织在同级组织中的领导地位。理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方作用。在事业单位中设立的党委（党组），接受批准其成立的党委统一领导，定期汇报工作，确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。 

　　这就要求事业单位在改革发展中充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的重要作用，要深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚持党建工作与各项具体工作的有机融合。坚持服务生产经营不偏离，实现党建业务“一盘棋”，努力形成事业单位高质量的党建工作格局，以高质量党建引领高质量发展。 

　　——关于“权属清晰、分类管理、风险控制、安全完整”国有资产管理要求。根据“9+1”文件精神，对于从事生产经营活动的事业单位，转制单位与原主管部门脱钩的，由财政部门履行财务监管职责，国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责；转制单位财务隶属关系需要划转的，由划出方的主管部门报同级财政部门审核，并商划入方主管部门和财政部门同意后确定。 

　　对于从事公益服务的事业单位，保留在事业单位序列中的，逐步建立资产管理与预算管理相结合的机制；加强事业单位对外投资、出租出借和自用资产管理；实行国有资产报告制度。从事公益服务的中央级事业单位，按照《事业单位国有资产管理暂行办法》等有关规定，做好事业单位改革中国有资产管理工作。 

　　作为既从事公益服务又从事生产经营活动的事业单位，“9+1”文件暂未提出明确的改革方向。可以明确的是，在加强分类推进事业单位改革的过程中，这一类事业单位必须要坚持“权属清晰、分类管理、风险控制、安全完整”的原则。其中，权属清晰是前提，要明晰所属各级各类事业单位国有资产产权关系；分类管理是核心，要按照不同类别事业单位的特点和要求采取不同的管理方式；风险控制是手段，要严格执行有关财政法规制度，防止改革中资产流失；安全完整是目的，要保证事业单位国有资产安全运行和有效使用。 

　　——关于事业单位所办企业的国有资产管理。事业单位改革要参照《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规的要求，加强对所办企业的监督管理。转为企业的事业单位，原则上要与其所办企业进行资源整合，涉及改制上市、产权转让、资产重组等重大事项，由履行出资人职责的机构批准后实施。 

　　事业单位中涉及转制的，要在履行好出资人职责的基础上优化国有资产管理的方式和手段，通过法人结构履职、分类授权放权、加强事中事后监管，保障国有资产安全和保值增值。 

　　——关于事业单位改革中的资产处置。事业单位改革要建立国有资产公开处置机制。改革过程中涉及有偿转让的资产，需经同级财政部门或主管部门批准并按国家规定的程序进行资产评估后，通过拍卖等规范的产权交易方式公开处置。中央级事业单位资产处置按照《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》的规定办理，地方事业单位资产处置按照《事业单位国有资产管理暂行办法》和同级财政部门有关规定办理。事业单位国有资产处置收入属于国家所有，上缴同级财政，实行“收支两条线”管理。此项收入优先用于事业单位新增资产配置，实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。 

　　事业单位在分类改革中，要认真学习有关政策和文件精神，深刻领会相关要求，对于改革中确需转让资产的，要征得上级主管部门批复同意后按照有关法律规定进行转让，确保转让过程依法合规。 

　　——关于转制事业单位的资产清查、资产评估、产权和工商登记。转制单位的资产清查工作由主管部门或转制单位按照国家有关规定组织实施。转制单位的资产清查工作要在转制方案批准后6个月内完成。资产清查结果报送主管部门和财政部门。财政部门或主管部门按照有关规定对资产清查结果进行审核批复。完成资产清查后，转制单位要按照企业财务会计制度对各项资产、负债重新分类建账，并由中介机构进行财务审计，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位整体或部分改制为有限责任公司或者股份有限公司及进行产权转让等，按照《国有资产评估管理办法》等规定进行资产评估。资产评估结果报财政部门核准或备案。转制单位要按照有关规定及时办理企业国有资产产权登记和工商登记，并按照有关规定办理核销事业编制、注销事业单位法人等手续。 

　　事业单位在分类改革中需要转制的，要注意借鉴和参考已转制单位的经验；提前制订转制时间表和路线图，成立转制工作领导小组，凝聚合力，确保转制过程流程可控、时间可控、风险可控；注重与相关主管部门建立畅通的沟通渠道，把握改革节奏，稳妥有序推进各项工作。 

　　——关于财政政策。对于承担行政职能的事业单位，其履行行政职能依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入财政预算管理，收支彻底脱钩。对于从事生产经营活动的事业单位，财政部门不供给经费，其取得的收入依法纳税、自主安排使用。在过渡期内，财政部门可对其继续拨付原有的正常事业费，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。承担公益服务的事业单位，属公益一类的，财政根据正常业务需要提供相应经费保障；属公益二类的，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。 

　　——关于税收政策。从事生产经营活动的事业单位，转制前被认定为非营利组织的，转制过渡期内可继续享受非营利组织的企业所得税优惠政策；转制前享受自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税优惠政策的，转制过渡期内可继续享受此项政策；对转制单位在转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策；对转制单位涉及的契税，原投资主体存续并在改制后企业中出资（股权、股份）比例超过50%的，对改制后企业承受原事业单位土地、房屋权属，免征契税。 

　　承担公益服务的事业单位，改革后取得免税优惠资格的，非营利收入免征企业所得税，否则按照规定征收企业所得税；改革后仍由财政部门拨付事业经费的，其自用的房产、土地继续免征房产税、城镇土地使用税；因改革重新办理法人登记的，接收原事业单位土地、房屋权属免征契税，此后，涉及的土地、房屋权属变动，按照税法的规定依法纳税。 

　　——关于转制事业单位的社会保障政策。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》有关规定进行分类改革后的公益一类、二类事业单位，参加机关事业单位养老保险。对于目前划分为生产经营类，但尚未转企改制到位的事业单位，已参加企业职工基本养老保险的仍继续参加；尚未参加的，暂参加机关事业单位基本养老保险，待其转企改制到位后，按有关规定纳入企业职工基本养老保险范围。转制后具备条件的企业，可以按照有关规定为职工建立企业年金和补充医疗保险。转制单位应当按照劳动合同法的有关规定，自工商注册登记之日起与全部在职职工签订劳动合同。职工在事业单位的工作年限合并计算为转制后企业的工作年限。 

　　  

　　事业单位改革面临的挑战 

　　在机构编制方面，涉及编制数额、编制结构以及领导职数等，改革前景与当前现实可能存在一定落差。在资产权属方面，涉及资产产权归属、资产处置、产权登记办理等，权属确定可能面临一些困难。在人员方面，涉及人员分流安置、养老和医疗保险、在职职工工资收入等利益调整复杂敏感问题。 

　　在财务方面，涉及财政负担住房公积金资金渠道问题、财政负担住房补贴资金渠道问题、医疗费用资金渠道问题、自用土地及房产使用税优惠政策、企业所得税优惠政策、增值税、营业税、城建税优惠政策等，政策落实中可能面临一些具体障碍。 

　　在经营管理方面，涉及上级主管部门下达的经营指标、考核方式、职能变化等，经营风险与市场压力并存。在公益服务方面，涉及服务职能和经营职能的权重变化、经费渠道等，转换过程中的调整与适应。 

　　  

　　事业单位改革的思路 

　　统一思想，提高认识，树立改革的自信心，提高参与改革的积极性。事业单位干部职工要不忘初心、牢记使命，从忠诚党的事业的高度，全面贯彻落实中央决策部署。要以积极、开放的心态面对改革，着眼“大方向”、少打“小算盘”，结成“一条心”、拧成“一股绳”、坚持“一盘棋”，对于上级主管部门下达的改革要求不讲条件、不搞变通、不打折扣，减少推进改革的内部阻力。要认真学习有关政策文件，深刻领会中央关于事业单位改革的总体精神，清晰认识改革的必要性和必然性，提振改革信心。要营造干事创业的良好氛围，树立“功成不必在我，功成必定有我”的信念，转变传统观念，强化改革意识，积极适应改革的发展。 

　　摸清家底，把握趋势，做好人财物的改革准备，提高参与改革的主动性。在摸清家底的基础上，制定改革工作方案，提前模拟在职人员安置、收入待遇、养老和医疗保险、退休人员退休金统筹、提前退休政策、税收优惠政策、资产权属归属等问题，争取优惠政策。 

　　要摸清资产权属情况，包括经营性资产情况（建设情况、资产价值、产权关系、产权房屋、土地情况等）和非经营性资产情况。摸清经营管理情况，例如单位及所属机构主要收入来源、经营特点、合同履行情况等。摸清机构编制情况，涵盖事业单位及所属机构的机构编制数、业务范围、单位类型、治理结构、公益服务等。摸清人员情况，事业单位及所属机构在职职工、内退职工、退休职工基本情况，对不同种类劳动关系和管理模式做到心中有数。摸清财务情况，统计事业单位总资产、负债、净资产、经营收入、利润、国有资产保值增值等财务指标，做好债权债务统计、税务统计以及支持离退休干部工作统计等相关工作。事业单位及所属机构在职职工、内退职工及离退休职工工资福利成本、社会保险缴纳情况等也要落实到位。 

　　深挖潜力，提质增效，寻找新的经济增长点，提高参与改革的能动性。全力推进劳动、人事、分配三项制度改革，在干部选用、分配机制上向经营目标倾斜，按照按劳分配、效率优先、兼顾公平、激励发展的原则不断加强绩效管理，实现管理人员能上能下，收入能增能减，职工能进能出，持续激发活力、提高效率。主动抓住事业单位改革的契机，有效推动所管理的国有资本向关系国计民生的重要行业和关键领域集中，提高资本运营和资产经营成效，有效提升国有资产保值增值效率，清理退出低效无效资产。充分运用各种资源和优势，在当前新冠肺炎疫情常态化的严峻挑战之下，做到多管齐下、多措并举、多方合力，挖潜增效，努力寻找新的经济增长点，扎实做到修订制度强规范，资产整合调结构，摸清家底赋增值，人才培养强素质，为高质量推进事业单位改革作出贡献。