机关事务预算和绩效管理一体化模式研究——以中央国家机关部委机关服务局为例

　　 文/国家广播电视总局机关服务局

　　机关事务预算管理为机关运转和政务运行提供资金、资产和资源保障，是国家治理体系的有机组成部分。推动预算和绩效管理一体化工作，是提升机关事务保障和管理效能的关键举措，是提升国家治理能力的重要抓手。为适应我国经济发展新常态、财政“紧平衡”状态，机关事务部门必须推进预算和绩效管理一体化，规范预算支出管理，硬化预算约束，注重预算项目质效，把政府过紧日子、创建节约型机关的要求落实到位。创新管理方式，通过标准化、信息化、精细化建设，推动传统的预算定性、经验管理向现代的绩效、科学管理转变，这是机关事务部门推行预算和绩效管理一体化工作的行业要求。 

　　预算与绩效管理一体化的实质是对运行多年的预算管理体系进行全面的绩效化改造，将绩效管理融入预算管理全过程，形成以项目库管理为基础，以预算编制、预算执行、核算决算为主线的业务闭环，将各个业务环节串联起来，搭建起一个完整的预算管理总体业务流程框架，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理运行机制，实现全过程绩效的预算管理。 

　　当前，机关事务预算和绩效管理普遍存在一些问题。顶层设计方面，尚未出台预算和绩效管理方面的管理制度；相关人员对于工作的整体流程、关键环节的认识、把握不够；预算和绩效管理的信息数据技术支撑不足。技术管理方面，整体支出绩效目标和指标设置欠合理，未体现机关后勤服务特征；尚未建立绩效自评环节中科学、统一的评价标准；绩效自评结果应用机制不健全。 

　　为改进机关事务预算和绩效管理存在的不足，本文坚持系统性思维，从顶层设计和技术管理两个角度开展预算和绩效管理一体化模式研究。 

　　改进机关事务预算和绩效管理顶层设计 

　　改进机关事务预算和绩效管理顶层设计，主要包括制度体系化、管理标准化、人才专业化、手段信息化4方面内容。 

　　一是制度体系化。根据机关事务管理标准化、规范化要求，严格以制度标准进行预算和绩效管理，按照有没有—全不全—实不实的顺序，形成内容全面、要求明确、层级分明、简明实用的机关事务预算和绩效管理制度体系。 

　　二是管理标准化。按照《机关事务工作“十四五”规划》要求，进入新发展阶段，机关事务工作的发展目标是统筹保障质量和运行成本，注重提高管理和保障效能，推动机关事务工作高质量发展，发展内容是加大制度标准的供给力度。因此，机关事务预算和绩效管理一体化模式的创建也必须建立完备的预算支出定额标准体系，这是摸清家底进而推动后勤服务成本规范化、标准化管理的依据，也是推动预算和绩效管理提质增效、实现机关事务管理精细化和科学化的基础性工作。 

　　三是人才专业化。举办与预算工作密切相关的新理论、新知识、新规则、新技能的培训，提升相关工作人员的专业理论水平和专业技能。制定队伍建设长远规划，通过社会招聘引进、与专业院校和科研部门合作研究课题等形式，提升专业化水平，培养机关事务预算和绩效管理的领军人物。 

　　四是手段信息化。健全指标库和指标体系。在参考《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》的基础上，借鉴同行业指标数据，整理、分类、编排优秀指标，建立部门预算绩效指标库，加强对绩效产出和成果方面基础数据的积累和获取，提高绩效标准的适应性和科学性，将其作为本部门同质同类项目、整体支出的标准指标，方便选取和使用。邀请业内相关专家学者成立专家库，选取有资质的中介机构成立中介机构库。构建预算和绩效管理信息模块。预算和绩效全过程管理模块的设计以多个信息库为基础，横向覆盖基本和项目预算支出，纵向贯通预算绩效管理全过程，以无纸化方式全面实施预算绩效管理，在统一的信息化工作平台上开展预算管理、项目和整体支出绩效管理情况报送、材料上传、提出意见、反馈意见等工作，利用大数据技术将绩效信息、数据和对象联系起来，实现预算和绩效目标同编制同批复、预算执行和绩效目标双控制，为决算编报和绩效自评提供数据和资料。 

　　改进机关事务预算和绩效技术管理手段 

　　——预算编报与绩效目标同步编报。项目支出方面，绩效目标在项目纳入部门预算项目库之前编制，并随同项目预算提交主管部门审核。第一，梳理项目功能，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象，明确项目支出的功能特性。第二，预计项目实施在规划期内所要达到的总体产出和效果，确定项目所要实现的总体绩效目标，以定量和定性指标相结合的方式表述。随后，细化分解项目支出的总体绩效目标，总结提炼出最能反映总体绩效目标实现程度的关键性指标，将其确定为长期绩效指标。绩效指标个数达到4个以上，量化指标个数占指标总个数比例达50%以上。在此基础上，分解总体绩效目标、长期绩效指标，确定年度绩效目标、绩效指标。第三，通过收集相关基准数据，如过去3年的平均值、平均趋势等决定绩效标准，并依据项目预期实施进展，结合预计投入的资金规模，确定绩效指标的具体值。可量化的用数值描述，不可量化的以定性描述。 

　　整体支出方面，绩效目标编制步骤。整体支出绩效目标在申报部门预算时编制，随同预算提交主管部门审核。建议采用“四步法”编制。第一步，梳理职能，确定履职的各项具体工作职责。第二步，结合中长期规划和年度工作计划，预估本年度内履职所要达到的总体产出和效果，确定为总体绩效目标，以定量和定性指标相结合的方式进行表述。第三步，依据总体绩效目标，结合各项具体工作职责，将其转化为具体工作任务，确定年度绩效目标，从预算管理和部门履职两方面总结提炼关键性指标，确定为年度绩效指标。其中，预算管理的绩效指标适用于机关服务局内所有部门，从资金管理情况和资产管理情况两方面设置共性绩效指标，重点关注整体运行成本、管理效率等维度指标；而部门履职绩效需要针对不同部门特点设置，根据各部门产出情况和效益情况两方面设置绩效指标，重点关注履职效能、社会效益、可持续发展能力、服务对象满意度等维度指标，主要是个性化指标，部门履职绩效指标数取所有部门的平均值。第四步，确定绩效指标值。通过收集相关基准数据，如过去3年的平均值、以前年度数值、平均趋势等，确定绩效标准，并结合年度预算总体安排，确定绩效指标的具体数值，如人均“三公”经费水平低于前3年平均水平或者比上年下降5%等。 

　　预算方案和绩效目标审核方面，财务部门汇总各部门编制的预算数和绩效目标并进行初审，对符合绩效目标制定标准的预算方案，依程序送有关专家、中介机构、全面实施预算绩效管理工作领导小组复审，根据反馈意见通知有关部门修改数据或指标，再次汇总平衡后依次报全面实施预算绩效管理工作领导小组、局办公会终审，通过后报主管部门。对于不符合制定标准的预算方案及时提出整改意见，在整改达到标准之前不予安排预算资金。 

　　绩效目标应用方面，批复后的预算和绩效目标是预算执行、绩效运行监控、绩效评价、绩效问责的重要依据。 

　　——预算执行阶段实行资金、目标双监控。预算执行阶段监控要从原先单一的支出进度管理转变为预算执行、绩效目标双维度管理，实现绩效运行跟踪监控与预算执行进度、均衡性等同预警、同通报、同反馈、同提高，为科学判断提供数据基础。每年8月，财务部门集中对1月至7月预算执行和绩效目标实现情况开展监控汇总分析，具体工作程序参考如下： 

　　收集绩效监控信息，主要包括及时性、合规性和有效性监控信息。及时性监控信息是指上年结转资金较大、当年新增预算且前期准备不充分、预算执行环境发生重大变化等的项目支出情况；合规性监控信息是指相关预算管理制度落实情况、项目预算资金使用过程中的无预算开支、超预算开支、挤占挪用预算资金、超标准配置资产等情况；有效性监控信息是指项目执行是否与绩效目标一致、执行效果能否达到预期等。 

　　分析绩效监控信息，在收集上述绩效信息的基础上，预计项目支出年底完成情况、判断资金是否脱靶、绩效目标是否跑偏、预算是否需要调整，并约谈有关部门查找分析原因。 

　　填报绩效监控情况表和绩效监控报告，项目部门在分析绩效监控信息的基础上填写《项目支出绩效目标执行监控表》并撰写绩效监控报告，经财务部门审核汇总后，报全面实施预算绩效管理工作领导小组审批，再报送主管部门。 

　　监控结果应用，监控结果主要为绩效目标纠偏和调整、预算调整和资金分配提供重要依据。 

　　——将绩效评价融入决算工作。这是推进预算和绩效管理一体化工作的重要一环，主要工作内容是对着目标看完成、对着预算看执行，包括自评准备、自评实施、评价设计、结果形成和结果应用5个阶段。 

　　自评准备。每年初，全面实施预算绩效管理工作领导小组结合预算绩效管理工作要求，综合考虑评价数量、评价规模和评价重点等情况，制定机关服务局年度绩效自评工作方案，并将其列入年度工作计划，责成财务部门牵头完成绩效自评的具体组织和协调工作，必要时可引入第三方评价。确定部门自评对象，包括纳入预算管理的全部项目支出和整体支出。每年初召开全局绩效自评会，对项目支出和整体支出绩效自评进行工作布置、现场培训和答疑解惑。 

　　自评实施。项目部门填报《项目支出绩效自评表》，所有部门首先对本部门整体支出情况开展自评，财务部门汇总自评结果，并选取与机关服务局履行职能职责、落实国家重大政策方针密切相关的自评指标，作为机关服务局整体支出的自评指标，总结自评结果、主要问题及改进措施。 

　　评价设计。权重设计方面，原则上项目支出一级绩效指标权重按照标准设置，部门整体支出绩效自评权重设计由财务部门根据实际情况统一设置。评价方法方面，采用定量和定性评价相结合的方法，总分由各项指标得分汇总形成。 

　　定量指标评定得分。与年初指标对比，完成指标值的，记该指标所赋全部分值。对完成值高于指标值较多的要分析原因，如果是由于年初指标值设定明显偏低的，要按照偏离度适度调减分值。未完成指标值的，按照完成值与指标值的比例记分。 

　　定性指标评定得分。达成预期指标的，按照指标对应区间100%至80%(含)确定分值。部分达成预期指标并具有一定效果，按照指标对应区间80%至50%(含)确定分值。未达成预期指标且效果较差的，按照指标对应区间50%至0确定分值。 

　　结果形成。在规定时限内，财务部门完成部门整体支出绩效自评报告，并协助项目部门修改完成自评报告。财务部门将汇总后的自评结果随同年度决算报全面实施预算绩效管理工作领导小组审核后，报送主管部门。 

　　结果应用。包括完善管理制度、预算安排与调整、结果公开3方面。 

　　完善管理制度。针对绩效自评发现的因管理制度不健全、不完善，导致项目实施、资金使用存在问题的情况，完善相关管理制度，规范预算资金程序和使用方式，提高资金使用效率和预算管理水平。 

　　结果公开。在部门决算中突出绩效管理元素，主要包括3方面内容：披露绩效管理全过程、公开项目绩效自评报告、反映整体支出绩效情况。充分运用绩效评价结果实施奖励和问责，体现奖优罚劣，明确资金使用主体的责任，逐步建立绩效奖惩机制。