政府购买服务绩效管理实践与思考——以青岛市基本建设项目竣工决算审查服务为例

　　 文/宋伟

　　2020年1月，财政部印发《政府购买服务管理办法》，明确要求采购主体实施政府购买服务项目绩效管理，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。财政部门可以根据需要，对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价。为落实财政部要求，全国各地陆续开展了政府购买服务绩效评价工作。笔者发现，很多评价主体在政府购买服务的绩效评价中，有的完全套用项目支出绩效评价的指标框架，缺少政府购买服务特点的个性化指标；有的在项目支出或部门整体支出绩效评价的同时，又开展了政府购买服务绩效评价，造成重复评价。不够科学严谨的评价工作，不仅浪费财政资金，还会影响预算安排和政府决策。本文根据政府购买服务的特点，设定个性化评价指标体系，通过绩效评价，倒逼政府购买服务质效提升，促进财政支持方式的创新和政府公共服务供给多元化体系建设。 

　　政府购买服务的特点 

　　与项目单位自行实施方式相比，政府购买服务具有以下几个特点： 

　　信息不对称。在单位自行实施方式中，整个活动过程中只有项目单位和服务对象2个主体，关系简单，信息透明，沟通顺畅。而在政府购买服务方式中涉及3类主体，采购主体是各级行政事业单位，承接主体涉及各类社会组织，服务对象是社会公众或项目受益人。采购主体和服务对象相分离，容易出现供给需求信息不对称、服务数量和质量信息不透明等问题，增加管理难度。 

　　服务标准和质量难衡量。一方面，政府购买服务作为一项公共服务，大部分服务成果没有形成实物，无法执行成果验收程序。政府购买服务受益群体数量多且需求各异，很难明确服务标准。另一方面，承接主体的服务能力、专业水平、人员构成等方面差异性较大，服务质量参差不齐。 

　　管理要求高。政府购买服务流程复杂，管理制度规范繁多，不仅包括买什么、谁来买、向谁买、怎么买、值不值等，还涉及采购需求确定、交易管理、采购方式、采购程序、合同管理、履约验收、信息公开等一系列规范要求，情况相对复杂。 

　　廉政风险高。政府购买服务是政府与市场的交易，受承接主体趋利因素影响，加之采购主体道德风险较难控制、内部控制和合同管理能力难以评估、信息公开不及时透明等影响，采购主体容易产生形式主义或寻租行为，增加政府提供服务的交易成本。 

　　政府购买服务绩效评价重点内容 

　　在开展项目支出和部门整体支出绩效评价时，如果项目中存在政府购买服务的项目实施方式，应结合具体特点，找准项目或部门预算绩效管理和政府购买服务结合点，围绕规范性、经济性、效率性、公平性、效益性5个方面开展评价。 

　　政府购买服务是政府采购的一个组成部分，将公共资源配置的决策和实施过程与市场竞争相对接，借助专业的力量帮助政府部门更好地履行公共服务职能。为确保政府与市场交易活动的规范、阳光，购买服务活动除应遵循《中华人民共和国政府采购法》《政府购买非招标采购方式管理办法》《政府购买服务管理办法》及所在省市的地方性规定外，还要遵循合同法及所在行业领域的业务规范。 

　　经济性也就是性价比，用来评价服务项目是否以尽可能低的成本获取更高质量的公共服务。政府购买服务方式是项目单位自行实施方式的一种替代，所以，政府购买服务采购成本低于自行实施方式的成本，且承接主体提供的服务更专业更有效率，是采用购买方式的必备条件之一。 

　　政府购买服务作为政府与市场的交易，应避免寻租行为和形式主义。采购主体要根据公开公正、竞争有序的原则确定服务承接单位。公平性既强调公平对待服务人群，又要给予弱势群体相应的照顾。 

　　政府机关在履行职责时，应该力争以尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费多办事，取得尽可能多的经济效益和社会效益。效益性和公正性一样，都是政府部门履职的基本要求，也是政府购买服务评价的两个重要方面。 

　　效益性主要评价政府购买服务项目产生的直接效益、间接效益和受益对象满意度。对于政府购买的基本公共服务项目和社会管理性服务的项目，社会公众作为服务对象，对承接主体提供服务的质量、数量和及时性具有发言权 

　　案例分析 

　　青岛市财政局按照先审核后批复的要求，委托具有资格和专业能力的社会中介机构对基本建设项目进行竣工决算审查，根据审查结果批复项目尾款。2020年基本建设项目竣工决算审查预算300万元，实际支出284万元，当年接收55个项目，完成46个，完成项目的报审值94019万元，审定值87269万元，审减值6750万元，审减率约为7%。聘请工程咨询机构和财务审计机构共计110家。 

　　基本建设项目竣工决算审查采用政府购买服务方式开展，但其属于项目支出，笔者在评价工作中，在财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》中项目支出共性指标体系框架的基础上，保持决策、过程、产出、效益4个一级指标不变，结合政府购买服务特点，确定评价重点，据此调整细化二级和三级评价指标，将项目支出评价和政府购买服务评价结合开展。 

　　——决策指标。基本建设项目竣工决算审查工作可以采用自主实施和购买服务两种方案。若要购买服务，在立项阶段，经济性是重要考虑因素。笔者在财政部项目支出评价指标体系框架的基础上，增加实施方式经济性的评价，通过将实施购买服务前后成本进行对比，衡量引入市场竞争模式后是否降低了成本或提高了服务供给效率。该项目预算由市级财政统一安排，不存在中央和省级资金的转移支付、区级配套和自筹资金情况，不必评价资金分配情况，所以评价时不涉及资金分配合理性三级指标。 

　　——过程指标。因基本建设项目竣工决算审查工作涉及采购主体和承接主体，笔者根据两类主体业务管理类型分别下设了采购主体采购管理、采购主体业务监督、采购主体财务管理、承接主体业务管理4个二级指标。 

　　采购主体的采购管理。采购主体在采购服务过程中存在3个关键节点，一是首先判断该项业务属于分散采购还是集中采购，对集中采购目录以内或者采购限额标准以上的服务应执行政府采购法，并根据项目业务类型和采购金额在公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价或单一来源中确定一种采购方式。二是严格执行政府采购程序，依据市场行情，结合服务特点，综合物价、工资、税费等因素合理确定购买服务的价格，衡量各服务供应商资质、能力及资源配置情况，合理确定承接主体。三是按合同法规定拟定合同条款，依据政府采购相关法规制度规定，在中标（成交）通知书发出之日起10个工作日内签订政府采购合同并及时公开。 

　　根据以上3个关键节点的工作内容，笔者在采购主体采购管理二级指标下设置了购买方式选择合规性，购买程序执行合规性，购买价格合理性，承接主体资质、能力及资源配置情况，合同管理合规性5个三级指标，评价在市场上存在多家有资格有能力提供服务的承接主体情况下，采购方式的合规性、购买过程的公开透明度、承接主体工作人员规模和结构以及定期培训情况等，重点关注采购主体购买过程中是否存在不合法、不合规的操作。 

　　采购主体业务监督。项目实施阶段，采购主体应建立跟踪监督管理机制，包括明确项目负责人、监督时间、监督环节和内容，监督承接主体提供的服务标准是否符合合同约定，在服务结束后应及时验收服务成果，同时对承接单位的服务进行综合评价考核，作为以后是否聘用的依据。根据业务特点，笔者设计了管理制度健全性、过程监管有效性、成果验收规范性、评价考核有效性4个三级指标。 

　　采购主体财务管理。采购主体作为服务购买甲方，应根据服务特点，确定合理的服务费用清算办法，在监督承接主体执行合同约定的同时，也需按合同约定及时付款。在这个环节，笔者设计了管理制度健全性、内部控制有效性、预算执行率和资金使用合规性4个三级指标，重点关注采购主体是否存在用于购买服务的资金被贪污、挪用或滥用的情况。 

　　承接主体业务管理。评价内容包含两方面。一是在合同管理中，承接主体是否存在合同转包情况，是否及时按合同约定数量、质量、时间要求提供服务。二是在项目管理中，评价承接主体是否建立了明确的项目负责人机制、完善的实施方案、严密的内部复核制度，以及承接主体内部服务进度和质量控制等机制建立和执行遵循情况。 

　　——产出指标。基本建设竣工财务决算审核项目，其成果是一份竣工决算审核报告，财政局资金管理处室依据报告中工程投资审定额批复预算，对于报告中披露的项目管理问题，督促项目建设单位进行整改，对产出方面进行评价主要包含审核报告内容完整情况、审核报告质量和审核报告的时效。依据满足采购方需求情况来衡量报告内容完整情况，设置报告质量达标率评价报告质量，根据合同约定的提交报告日期审核报告时效。 

　　——效益指标。基本建设竣工财务决算审核项目，通过中介机构审核，客观公正如实反映决算项目的投资成本，其审减的资金可以调剂用于其他政府投资方面，所以，其项目效益主要体现在经济效益上和使用主体满意度两个方面。 

　　通过评价，基本建设竣工财务决算审核项目评价等级为“良”，项目单位建立了完善的合同管理制度、执行审查报告三级复核程序和验收程序，建立服务质量与付费挂钩机制，项目经济性和效益性较高。但在基本建设竣工财务决算审核项目中也存在不相容岗位的内部控制不够健全、内部复核手续烦琐导致审核报告出具时间太长、服务考核结果应用不足等情况，需改进完善。