以机关事务治理推动节约型政府建设——基于“主体—客体—环境”视角

　　 文/任晓春 牛亚泽

　　创建节约型政府是新时代加强生态文明建设、促进绿色发展的重要方式，也是建设节约型社会的必然要求。有学者着眼于节约型政府构建的技术路径，主张通过理念培育与行政公开等方式，实现资源节约、成本降低的目标；有学者从理论层面入手，对节约型政府内涵和构成要素进行探讨，认为节约型政府要实现投入节约与产出优质的统一。然而，节约型政府的节约并不是减少所有方面资源、资金、资产的投入，机关内部事务治理所需要的经费、资产和后勤保障等是节约型政府建设的必要支出。本文试图从机关事务治理的“主体—客体—环境”体系中探讨节约型政府建设的维度。 

　　节约型政府是政府组织建设的一个重要目标。从组织内部来看，应加强自身建设，通过改革行政管理体制与方式提升运转效率，打造用度节俭、效能优质、机构合理、职能适度的精良政府。从组织外部来看，政府具有强制性和公共性、示范性。节约型政府既包含政府机构自身在职能机构、权责关系等方面的静态设置，又体现为与经济、社会等方面相互作用的动态过程。综合来看，至少要包含以下3个维度： 

　　一是有限性。节约型政府追求成本控制和失范行为制约，一方面是指资源消耗和成本投入的节制使用，要严格预算管理、控制机构规模，减少能源消耗和资源浪费，推动机构节能进而实现行政成本节制；另一方面则是指权力及职能有限化。权力滥用是产生资源浪费现象的重要原因，要释放市场和社会的活力，减少对具体性、事务性工作的干预。 

　　二是高效性。从成本—效益的视角，高效性主张在成本节制的基础上以科学精细为原则，通过构建统一高效的行政管理体制，以更少的资源投入实现效能提升、服务优质的治理目标。要合理划分部门职能和权限，通过优化权责关系、规范制度标准、细化工作流程等方式解决体制性浪费问题。要实现服务供给的精准化，及时回应利益需求，降低时间长、流程复杂所导致的隐性成本。 

　　三是规范性。节约型政府的实现是一个长期的制度完善和伦理建构过程。要通过标准化、规范化的制度体系，为机关事务的良性运作提供行动遵循和评价指标，以刚性的制度规定实现人员的行为规制，为节约型社会的构建提供操作范式。要充分发挥组织文化的规范、导向作用，形成对责任主体的柔性约束，使节约文化成为价值共识和自发选择。 

　　从结构功能主义的视角来看，作为独立有机体的政府部门对节约型效能的实现具有直接作用。而从我国当前行政机构配置、职能划定的角度而言，机关事务工作作为党政机关有序运行的重要保障，职能范围涉及经费管理、资产管理、服务管理等诸多方面，节约型政府作为政府治理现代化的重要表征，必然要对机关事务治理的体系和能力提出挑战。因此，要通过人、财、物等资源的优化统筹提升资源利用效率，推动机关事务管理在治理主体、治理方式、治理理念等多方面进行结构性变革。 

　　有限性 

　　行政化、市场化、社会化是公共事务治理的3种制度安排。治理现代化背景下，政府要改变全能主义的形象，实现治理主体的多方协同。部门功能整合导向下的集中化提供以及公私伙伴关系要求下的分散化生产，共同构成了以多元、互动为特征的现代型机关事务治理格局的主体要素，实现有限政府的发展目标。 

　　——以机关事务职能与机构的统一实现机关事务的“规模经济”。基于机关事务管理部门间职责交叉、机构重叠、利益割裂的现实困境，以集中统一管理为核心的行政改革能够通过将各类资源要素、利益要素与关系要素集中，更好解决共性需求，降低行政成本，提升政府运行保障效能，实现优化高效协同的发展目标。 

　　改革应实现三大协同：一是机关事务职能主体间的横向协同。要厘清机关事务管理部门与发展改革、财政、住房城乡建设等部门的职能关系，设置统一的机关事务部门对各类治理资源及同级部门之间的事务关系进行统筹、规划和协调。推进机构规模有限化和人员编制精简化，降低行政成本，适当提升机构规格，保障其职能履行的充分性与独立性，建立相应的利益关联机制，突破部门利益碎片化困境，形成治理合力与协同效能。二是机关事务提供方与需求方的内外协同。资源配置的均衡化、精准化是降低行政成本、发挥资源效能的必然要求，要在实现机关事务部门独立性和统筹性的基础上，健全机关事务部门与党政部门之间的协调配合机制，实现需求部门和供给主体之间的无缝对接。着重整合各方的职责、利益与资源，构建供需双方间的业务协同与双向评价机制，深化部门协作，优化运行保障服务质量和效率。三是机关事务部门不同层级间的纵向协同。事务部门在机构性质、规格、隶属关系上存在的差异会导致履职效力的差别。各地机关事务管理改革的经验表明：体制设计直接决定机关事务管理职能的行使。要统一各级机关事务管理部门的性质、规格、职能范围等，省级机关事务管理局作为承上启下的枢纽，必须提升其在行政体制中的地位，保障其履职能力。在“一级政府、一级机关事务”的原则基础上，建立纵向间机关事务管理部门的业务指导关系，推动各主体职能的发挥，实现条块结合的整体性治理。 

　　——以机关事务供给的提供与生产的分离实现机关事务的“市场经济”。私营部门等市场主体和社会力量能够以其特有的效率优势、专业优势、竞争优势盘活治理资源，实现成本节约的经济性目标。机关事务部门职能范围已由完全对内转变为间接提供公共服务，以推动外部主体和资源有序参与、实现各主体的协作互动为核心的市场化与社会化改革，是机关事务迈向现代化治理的必然趋势。 

　　有序推进改革需强调两个方面：一是建立良好的公私合作伙伴关系，要协调好与外部多元主体之间的关系，精准划分外部主体参与运行保障服务的范畴，在非禁区尤其是在后勤服务领域提升社会化、市场化水平，通过政府购买、服务外包、拍卖转让等多元形式，激发外部主体活力，推动合作治理，构建政府主导下的多元服务保障供给体系。二是服务社会化的现实背景驱使机关事务部门职能重塑，要求政府职能由划桨者向掌舵者转变，减少对具体性事务的干预，加强宏观管理，推动管办分离，建立科学高效、分工明确的职能构成。要注重彰显监管性职能，即机关事务部门在履行职能过程中实现对经费、资产等各类资源有效监管的同时，对社会力量进行绩效评价，通过建立科学规范的第三方评价机制与信息公开制度，对外部主体的服务供给状况进行严格把控，实现服务供给成本与服务供给水平的统一。 

　　高效性 

　　节约型政府建设需要通过行政资源的优化配置，以尽可能少的资源投入获取最大化的管理效能。因此，必须在机关事务管理中通过科学规范的标准化建设以及联动协作的信息化手段，实现政府的高效性。 

　　——标准化是推进机关事务管理科学化的重要条件。在现代机关事务治理过程中，要以精细严格的标准贯穿服务供给的全过程，为提升效能提供必要的规范和制度保障。 

　　科学制定标准。以精细化、规范化为原则，制定统一性、针对性、科学性的标准内容，明晰权责关系，为各部门、各领域、各环节工作提供标准依据。如“三公”经费的使用要从基本需求出发，以市场价格为参照系，制定实物定额和服务标准，预算定额和开支标准。综合考虑服务的特殊性、地方发展的不平衡性和标准的可操作性等因素，科学划分机关事务的国家标准、行业标准、地方标准和团体标准。 

　　做好标准化工作实施的评估监督工作，通过宣传贯彻、试点示范、绩效评估等方式，建立常态化、定量化、制度化的实施机制，逐步健全运转顺畅、覆盖全面的实施监督体系，保证标准的落地。要为标准的确立留下相应的调试空间，以具体实施效果为导向，在实践中实现既定标准的动态发展。 

　　——信息化是实现机关事务管理科学化的必然要求。大数据、物联网、人工智能等新兴技术提升了信息共享和资源互通的速率。在机关事务管理现代化中，同样需要释放技术力量在提升效率方面的驱动作用。 

　　在机关事务信息化的顶层规划中，要以节约目标为指引，以实际应用为导向，以效能与安全为焦点，统筹核心业务与核心数据建设，夯实机关事务智能化服务基础。要以信息化平台再造服务流程，整合业务、数据、资源，建立跨层级、跨部门、跨业务的具有高度资源共享性和业务协同性的一体化管理和服务平台，以数字方式精简审批流程，实现网上办理，并利用云计算、大数据等方式，精准把握党政机关多样性服务需求，提升资源配置效率和供需匹配效率。要在监管中优化服务，通过一体化信息平台推动机关资源运行的可视化，实现全生命周期管理。尤其是在公务用车、办公用房等资源管理领域通过数字化手段实现精准把握、精准监控以及违规行为的精准识别，以服务过程的廉洁性提升治理资源使用效能。强化信息公开，推动机关事务的规范化、高效化水平，倒逼服务质量与治理效能提升。 

　　规范性 

　　节约型政府的建设还需通过刚性规范为主的制度示范和以软性约束为主的伦理准则，对政府进行规范性监督，发挥示范效应。 

　　——以机关事务治理的制度化实现节约型政府的规范性。制度化旨在通过精细可及的规则供给为机关事务工作的有序进行提供运行规范和风险纠偏，机关事务管理是对资产等资源要素进行转化的组织活动，能够为节约型社会的建设提供制度范例。机关事务的标准化过程建立的一系列标准体系和规范，建构了一系列常态化、定量化的服务、管理和工作规范。为实现节能高效的预期目标，就必须通过精准的考核指标、科学的考核方案，在节约型社会的建设过程中为节能考核、人员奖惩等多种要素在内的利益约束机制提供制度规范。通过公开机关经费使用、服务购买、评价标准等各项信息，形成全方位监督格局，以高效的考核评价与公开问责强化政府部门的责任建设，实现行政成本降低、治理效能提升的发展目标。节约型政府的标准、评估、监督的规范化的实现过程，同时也是资源节约的动力机制、标准机制、监控机制的建构过程，能够为建设资源综合利用与循环经济模式、能效标准化的实现提供重要参考，对节约型社会的制度体系和规范体系的构建产生示范效应。 

　　——以机关事务治理环境的伦理化实现节约型政府的规范性。刚性的制度规范也存在失灵风险，伦理规范能提升机关事务管理的道德性和价值性，实现在公共理念导向下的规范运作。 

　　组织行为学认为，个人由于深深地卷入到组织生活之中，形成心理上的依赖，往往不明缘由地遵从组织的价值观念，服从组织的行为要求。通过宣传教育、讲座培训等形式，在政府内部构建以节俭、廉洁等为价值基础，以共治、共责为价值规范，以人本、公益为价值追求的机关事务价值体系，形成具有高度整体性与现代性的机关事务组织伦理，有助于形成共同的行为准则。 

　　机关事务管理的现代化实现过程实质是对于政府行为的变革，在政务需求变化与政府职能转变的要求下，机关事务治理效果与政府公共服务供给效能之间的关系日益紧密，公共性也与日俱增。政府带头厉行节约，在机关运行中着力实现对资源的优化使用和成本效益管理，提升党政职能机构的履职能力和效率，其本身就彰显了人民本位、公平正义的公共精神，有利于树立清廉高效的政府形象、提升政府公信力引领节约型的社会风气。要通过多元化、常态化的意识形态宣传工作，发挥机关事务文化对节约型社会建设的精神凝聚和文化示范作用，形成全社会对节约文化的价值共识和责任认同，为节约型社会的创建提供精神动力。